如何做好招标投标工作，各地进行了很多有益的探索，如在招标管理上，有的探索了专业管理的模式——成立综合管理办公室等，有的探索了现场集中管理模式——纳入行政服务中心进行招标现场集中管理；在招标的具体操作上，有的探索了政府为主的模式——以采购中心为主进行统一操作，有的探索了以社会力量为主的模式——以社会中介代理机构为主的竞争性操作模式。那么在市县（区）基层如何做好这项工作呢，笔者想结合实际谈点看法，与共探讨。

　　一、问题的提出

    现行的招标投标分行业管理的体制存在的主要弊端是：

    1、大面积职能交叉，多头管理，责任不落实。按《政府采购法》的规定，政府投资的水利、交通、市政、房屋建筑工程项目属政府采购范围，财政部门是管理的主管部门，但按行业规定，各行政主管部门负责本行业内或本产业的招标投标管理工作。各类工程项目一般占80%以上的份额，从而使相关部门在工程建设招标管理上形成了大面积的职能交叉，也增加了工作中的矛盾。例如，行政事业单位的房屋建筑，按建设部规定要向建设部门备案、按计划部门规定要向项目审批部门备案、按政府采购的规定还要向财政部门备案。酷似过去的国有企业，谁都管，谁都只管其中一部分，都有责任，实际是都没有责任。

    2、政出多门，没有制约机制。各行业在招标管理的同一职能上政出多门，各自一套，集招标管理、招标操作、项目建设管理、质量验收、审核付款于一身，都在一个系统，设计、监理等企业也是形式上的分离，没有形成外部的有效制约。最典型的是去年焦点访谈报道的，由国家审计署查出的荆州长江界碑的假工程案，就是没有外部的有效制约，在一个系统内由一人操纵的结果。

    3、管理主体缺位，管理的专业性、连续性较差。在市县基层建设、水利、交通、卫生及国资、土地等所成立的招标或拍卖管理机构都是虚设的挂靠机构，其人员也都是兼任。各行业主管部门在日常管理中，没有（有的也确没必要，一年只有一二个招标项目，如水利、交通工程等）专门的从事招标管理的常设机构或专门人员，常造成日常管理主体事实上的缺位、管理的专业性连续性较差、管理的层面较低力度弱化、不能形成统一的管理合力。因此，也可以说管理工作处于相对缺位状态，更谈不上统筹考虑，形成系统性的最佳合力。

    4、管理脱节，没有实行项目的全程监管。招标的项目管理是从项目的资金预算、委托招标直到招标后的合同验收、资金支付、会计核算的全过程管理，每个环节都十分重要，如果没有一个机构对每个环节进行跟踪管理，就会造成招标与后续管理脱节。对招标后的中标方案的执行情况、工程建设中项目班子的到位情况、超预算或增加项目的检查以及管理过程中与招标相关的其他问题没有实行跟踪管理。现在存在的大量的中标方案与实际建设方案不一致或施工中大幅增加工程预算，就是很好的例证。

二、模式的选择

    （一）三类机构与三种模式

    目前，与招标投标和政府采购有关的机构有三种:

    1、管理机构。分两种情况，一是分散管理，由各行业行政主管部门分别管理。如各行业的招标管理办公室等。二是集中管理，由政府成立综合性的招标投标管理办公室。如招标投标综合管理办公室（或管理中心）等。

    2、执行机构或叫操作机构。一是官办的由政府成立的采购中心或招标中心。二是民办的分行业管理的各类中介招标机构。虽然二者都为代理机构，但单位性质、经费来源、业务划分是不一样的。三是业主，法律法规规定允许单位自行组织招标的事项，这时的执行主体就是业主自身。

    3、服务机构。如建设工程交易中心，它是历史的特定产物，目前已明文规定与政府部门脱钩。
不同模式的管理机构（分散与集中）与不同性质的执行机构（官办、中介或业主）的组合，形成了不同的运行模式。二种模式的管理机构加上三种不同性质的执行机构的组合，就有六种不同的运行模式。在管理机构一定的情况下，仅从执行机构的选择上来考察，主要有以下三种主要运行模式:

    1、政府管理机构+政府招标（采购）中心。政府成立独立的执行机构。

    2、政府管理机构+社会中介机构。政府不成立执行机构，执行职能由中介招标代理机构完成。

    3、政府管理机构+业主。业主在政府管理机构的监督下自行招标。

    （二）“专业化监管、市场化运作”模式

    运行模式的选择必须本着职能整合、责任落实、效率提高、管理到位和有利项目全程管理为基本原则。考虑到机构编制及政府职能与效率问题，以及招标管理与操作的专业性连续性要求，在基层，与其成立专门机构来操作，不如成立专门机构来管理，只要管理到位，谁来操作并不重要。因此，实行“专业化监督，市场化运作”的运行模式更符合基层的实际。

    1、专业化监管——是从管理层面而言，就是把招标投标相关的管理职能统一授予或委托给一个独立的政府机构集中进行日常管理和监督，负责规则制定、备案监督、后续检查、违规处理等，为了与现行分行业管理的体制相一致，可以实行“综合执法，分口处理”。

    2、市场化运作——是从操作层面而言，就是将大型或复杂项目通过招标方式委托中标中介机构执行，一般项目，如金额不大的小型维修、装修、改造类项目等则由业主在管理机构的指导下自行招标，这样更符合基层实际，需要注意的是，对中介机构要通过定期（一年或二年）招标，综合考虑执业人数、人员结构、费用优惠、资质等级、执业质量等基础上择优选定。

三、模式的评价

    （一）专业化监管具有以下优点：

    1、有利于解决多头管理的问题。水利、交通、市政、房屋建筑等各类工程项目一般占招标金额80%以上的份额，集中管理，一家备案，可以有效解决各相关行政主管部门在工程管理上形成大面积的职能交叉，有利于明确责任。同时，对招标中报建、备案监管、开标评标、验收申报等手续环节集中管理后，能更有效地方便办事，提高效率。

    2、有利于形成外部的制约机制。集中管理，有利于解决各行业主管理部门在招标管理上的政出多门，各自一套；避免部门行政长官非法干预招标工作及项目建设管理工作，可以形成有效的外部制约。

    3、管理的专业性和连续性更强。在县（市）基层，多数行业主管部门都没有招标管理的专职机构和专门人员，因此，集中管理，有专门的机构和人员，可以使管理人员更熟悉招标管理的专业知识和政策规定，无论从责任心还是从规则程序的熟悉程度看，还是从项目的全程管理来看，都更有利。

    4、符合管办分离的要求。管办分离是指职能分离，而不是指必须成立执行机构，执行机构可设可不设。政府采购法关于执行机构的设置是选择性规定，不是强制性规定，即设区的市以上人民政府可根据需要设立执行机构，市以下没作规定。2003年国务院办公厅转发财政部《关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》中，明确指出“对不设置集中采购机构的，要因地制宜，积极探索提高政府采购资金效益的有效途径和办法”。政府不设置集中执行机构同样符合法律规定和管办分离的要求。

    （二）市场化运作具有以下优点：

    1、更符合政府的职能定位。市场经济下，政府职能逐步由微观管理和直接管理为主向宏观管理和间接管理为主转变。经济调节与市场监管是政府的主要职能之一，具体对招标投标这类经济事项的监管则是在制度安排的基础上通过备案方式来实现的。招标投标的操作是一种市场行为，不属政府的职能范畴，如果由政府成立独立的机构来完成则与政府职能的内在要求不相符。同时，市场能办好的，就应该由市场去完成，这样更符合政府精减效能的原则。

    2、中介机构操作更具专业性和竞争性。由于项目的多样性（房屋、水利、道路、装饰等）和专业性，使得政府成立一个执行机构很难完成繁杂的招标工作,因为受到编制与人员成本的制约不可能大量增加各类专业人员。由相关行业的中介机构操作，更熟悉，更专业，更细致，效果可能也更好。同时，通过公平竞争选择中介机构，实行动态管理，有利于发挥市场竞争优势，合理利用社会资源，提高招标和采购效率。

    3、一般项目由单位自行操作可以减少阻力，同时节省成本。简单或一般通用项目由业主或招标人在管理机构的监督下按要求自行操作，可以调动单位参与的积极性，减少工作中的矛盾和阻力，同时，由于节省了委托费用，为政府节约了支出，提高了资金的使用效益。

    4、有利于加强项目的后续管理。由于综合管理机构是常设的专业性管理机构，可以有较多的时间和精力从事监督检查和项目的全程管理，从而真正做到责任落实，管理到位。