农村公路是建设社会主义新农村的先导性基础设施。2006年，交通部和各省区市确立了“省部联手，各负其责，统筹规划，分级实施，因地制宜，量力而行”的农村公路建设原则。各级地方政府和交通部门在农村公路建设过程中进行了积极探索并取得了明显成效。我们邀请部分地方和部门的负责同志，就如何做好新形势下农村公路建、管、养工作进行交流。

    加快走建、养、运一体化之路

    河南省交通厅厅长  安惠元

    在交通部的大力支持下，河南省委、省政府连续两年把农村公路建设列入为民承诺的十件实事，加大资金筹措力度，狠抓工程质量，大力加快农村交通基础设施建设。截至2006年底，全省共有农村公路21.3万公里，实现了乡乡通水泥(油)路，93.8%的行政村通水泥(油)路，所有乡(镇)通了班车，90%以上的行政村通了客车。

    回顾全省农村公路工作，其主要做法和体会是：围绕“一个核心”，建立“五个机制”，实现“四个提高”，构建“三座桥梁”。

    围绕“一个核心”，就是紧紧围绕服务社会主义新农村建设。统筹建养运协调发展，同步规划、同步实施，做到了路通、车通、站成；同时，积极推进农村公路管养体制改革，建立起城乡协调、结构合理、功能完善的农村公路网络和运输服务体系。

    按照服务社会主义新农村建设的总体要求，我们着力建立“五个机制”，全面加快农村公路建养运一体化协调、快速发展。

    第一，建立“政府主导、部门推动、广泛动员、群众参与”的组织机制。各地建立统一协调的领导机构和政府目标管理体系。在政府主导和部门推动下，农村公路建设得到了社会各界和广大农民群众的普遍关注和支持，2005年、2006年两年全省共完成投资129.8亿元，新、改建农村公路5.1万公里。

    第二，建立“政府为主、政策引导、创新思路、多方参与”的筹资机制。逐年加大省级交通资金的投入，2006年投入省级交通资金20亿元，加上国家补助资金，占总投资的54%；同时，省补助资金实行切块管理，即：切资金、定目标、由各市确定具体项目，充分调动各市建设和筹资的积极性。

    第三，建立“政府监督、行业负责、专群结合、社会公示”的监管机制。省委实行每月定期督察和年底全面考核，省交通厅每月向省委汇报进展情况。各市、县分别建立专项督察制度、通报制度和目标考核制度。在近两年全省大规模农村公路建设中，我们探索总结了“专群结合”的管理模式，即着力调动、发挥广大农民群众的积极性和创造性，通过培训，使一部分群众掌握质量控制要点，参与到质量管理工作中来。

    第四，建立“深化改革、落实责任、明确资金、保证投入”的管养机制。一是深化改革，整体推进。明确各级政府和交通部门的责任，实行管养分离，推进农村公路养护市场化。二是健全管养模式，确保管养正常化。积极实行专业养护与群众养护相结合、日常养护与季节性养护相结合的管养模式，推行、完善市场化运作和多种形式的承包责任制。

    第五，建立“出台政策、明确标准、统筹规划、协调发展”的客运机制。2006年，河南省政府明确要求，要重点加强农村客运网络化建设，出台了《河南省农村客运站建设管理实施意见》，明确2006年、2007年两年重点建设乡(镇)客运站和乡村招呼站，以方便农民群众出行。  

    近年来，全省农村公路快速发展，取得显著成效，实现“四个提高”，构建“三座桥梁”。

    “四个提高”。一是实现路网结构的提高。农村公路等级公路里程比2004年增加了2.8  万公里，水泥(油)路里程与2004年相比增加了2.3万公里。二是实现通达深度的提高。至2006年底，全省48064个行政村中有45064个行政村通了水泥(油)路，通达率由2004年的51.4%提高到93.8%。三是实现管理水平的提高。重点实施了“专群结合”质量管理模式，对主要技术指标制订强制性标准，对建设项目实行新闻媒体公示和现场公示，加大行业监管力度。四是实现了服务质量的提高。通过建养运一体化建设，方便了农民群众出行，促进了农产品和资源的流通。

    “三座桥梁”。一是构建步入文明的桥梁。“公路修到家门口，班车开到村里头”，群众的笑容写在脸上，村风村貌焕然一新，文明新风正在全省的广大农村悄然兴起。二是构建走向富裕的桥梁。使传统农业实现了向以市场经济为导向的高附加值农业的转变。三是构建实现和谐的桥梁。

    现代农业发展到哪里

    农村公路就延伸到哪里 

    2006年的中央“一号文件”提出，“要进一步加强农村公路建设，到‘十一五’期末基本实现全国所有乡镇通油(水泥)路，东、中部地区所有具备条件的建制村通油(水泥)路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。”加快农村公路建设是新时期党中央、国务院部署的一项重要政治任务，是建设社会主义新农村战略任务的重要组成部分，更是今后交通工作的重中之重。

    建设社会主义新农村的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。农村公路发展了，可以改善农村运输条件和投资环境，促进农村“生产发展”；可以增加农民收入，扩大农民就业，促进农民“生活宽裕”；可以加快农村信息传播和对外交流，改变传统的生产生活方式和思想观念，激发农民自力更生、奋发图强的进取精神，促进“乡风文明”；可以加快农村城镇化进程，改善村容村貌，促进“村容整洁”。所以说，农村公路建设是推进社会主义新农村建设的重要内容。

    推进新农村建设，首要任务是建设现代农业。农村公路作为先导性基础设施，对建设现代农业至关重要。根据现代农业发展布局和要求，农村公路要延伸到农田示范区、生产园区、生态观光园、畜牧养殖基地等人流、物流集中地。近年来，各级地方政府和交通部门积极落实自身责任，在农村公路建设实践过程中，取得了很多好的经验和做法。

    在近日召开的2007年全国农村公路电视电话会议上，交通部总结出了农村公路建、管、养的五条经验。

    经验一：政府为主导，农民群众为主体是推动农村公路建设的机制保障。农村公路是农村公益性基础设施，体现的是政府的公共服务。农民群众既是农村公路建设的直接受益者，又是农村公路建设的主力军。实践证明，凡是政府主导作用发挥得好，群众积极性高、参与度大的地方，农村公路就建设得好，发展得快。

    经验二：统筹规划，依法建设是做好农村公路建设工作的制度保障。农村公路建设直接关系到农民群众的切身利益，处理不好，就会把好事变坏，甚至损害群众利益。因此，必须以规划为指导，严格依法建设才能做到科学发展，才能得到群众的信任和支持。各地按照国务院批准的《农村公路建设规划》，相继制订了本地区的农村公路建设规划和相关的规章制度，使农村公路建设有章可循、有法可依。

    经验三：政府投资为主，多渠道筹资是农村公路建设的资金保障。农村公路建设完全依靠政府的投资是不够的，必须坚持多渠道筹资的政策。各地在实践中探索了一系列行之有效的办法，有的省份积极出台优惠政策，吸引资金、节约投资、降低成本；有的地方借力社会资金，鼓励企业、社会团体和个人捐资修路；还有些地方利用冠名权、以资源换路等方式筹集资金。

    经验四：采取典型引路，示范引导是加强农村公路建设管理的有效途径。为多方位、多层次探索、总结农村公路建设管理和客运管理方面的经验，交通部先后确定了15个建设示范单位和15个农村客运网络化示范点，各地也确定了一批示范项目。通过抓示范工程，解剖麻雀，分析问题，研究解决办法，并及时组织经验交流和推广，起到了典型引路、以点促面的效果。

    经验五：坚持建养并重，有路必养是发挥农村公路效益的长效机制。公路建设是基础，管理养护是保障。各地积极推进农村公路管理养护体制改革，探索养护新机制，积累了许多好的经验。如宁夏构建了“政府为主、多渠道筹资”的养护投资机制，推行了“政府出钱、农民出力”和群专结合的养护工作机制，实现了农村公路有路必养的目标。

    建立长效机制  实现“有路必养”

    宁夏回族自治区交通厅厅长  周  舒

    “十五”期间，宁夏回族自治区各级交通部门紧紧抓住国家加大公路建设的有利时机，农村公路建设取得了历史性突破。截至2006年底，农村公路里程就达到16325公里，占全区通车里程的82.02%，有效解决了农民群众“行路难”的问题。同时，积极推进农村公路养护管理体制改革，大胆探索农村公路养护管理的长效机制，使全区农村公路列养率达到100%，在西部地区率先实现了“有路必养”，为发展农村经济、服务新农村建设提供了良好的交通保障。

    明确养护主体，落实责任，积极探索农村公路养管新体制。为解决养护主体不明、责任不清的问题，2004年自治区人民政府出台了《宁夏回族自治区公路管理办法》，规定县级人民政府是本地区农村公路养护管理的责任主体。2005年交通厅又制订了《宁夏回族自治区农村公路养护管理办法》，对农村公路养护管理的责任主体、组织机构、资金来源等作了进一步明确。在管理机构设置上，各县市交通局按照交通厅提出的“一县一机构”的要求，重新整合原有公路管理机构，每个县市只设置一个管理机构，并且统一名称为“公路管理段”。

    政府主导，多方筹措，拓宽养护资金渠道。资金短缺是制约农村公路养护的关键问题。为了落实农村公路养护资金，建立农村公路养护管理的长效机制，宁夏以“政府筹措、部门补贴”为原则，多方筹措资金。在地方政府落实了养护资金的前提下，交通厅给予配套补贴，这项措施调动了地方政府的积极性，将公路养护资金纳入本级财政预算，安排必要的财政资金，建立长期的、稳定的农村公路养护资金渠道。

    建章立制，规范管理，实现农村公路“有路必养”。为了建立科学高效、符合市场经济要求的公路养护管理机制，宁夏通过修订和完善农村公路管理办法、养护管理考核评价体系、养护定额、养护质量评定标准等行政管理规章和技术性规范标准，使农村公路养护管理实现了规范化和标准化。

    宁夏还改革了公路养护生产组织形式和作业方式，将公路日常养护通过竞争方式承包给公路沿线的村民，实行计量支付和合同管理，不仅降低了养护资金中人员经费的支出比例，还增加了公路沿线农民的收入。

    在资金使用上，坚持“一捆绑，两平衡，四统一”的做法，打破县乡村公路之分，将养护资金捆绑使用，做到资金和人员平衡，实行统一规划、统一安排、统一检查、统一考核。

    群专结合，构建乡村协管站的养护新模式。宁夏在乡镇成立了以乡(镇)长任站长，各村支书或村主任为成员的农村公路养护协调管理站，实现“乡乡建起协管站，村村都有管理员”，聘用公路沿线农民参与公路养护，协助公路管理段做好本乡镇农村公路的养护工作。为提高农民养路工的专业技术，工程技术人员带领农民养路工上路，手把手地教方法、讲技术、传经验。每年利用冬闲生产淡季，举办各种业务学习班，重点学习与日常养护工作密切相关的法律法规、养护知识以及操作规程。部分市县还印制《农村公路养护手册》，对全县乡镇、行政村农村公路的路线名称、里程长度、技术状况、养护经费、公路站及人员情况进行公布，使农民群众手上有了“明白卡”、心里有了“明白账”。

    农村公路的发展，改善了农村落后的交通现状，打破了传统的以耕种为主的单一经济结构，带动了农村经济的发展，为农村产业结构调整创造了条件。目前，宁夏公路沿线乡镇基本形成了“一乡一业，一村一品”的非公有制经济发展新格局。西吉县素有“中国马铃薯之乡”的美誉，农村公路的发展促进了马铃薯产业的产、运、销一体化发展，使昔日深埋地下的“土豆豆”，变成了促进农民增收的“金豆豆”。

    公路事业也直接和间接地创造了可观的就业岗位。据统计，2003年至2006年，全区公路建设项目累计吸纳农民工就业8万人次，累计发放农民工工资2.3亿元。4年里，农民工从事公路养护完成72.7万个工日。全区从事公路运输、维修等服务业的农民工达7万人，占行业从业人员的50%。

    落实“四权”

    让民做主

    四川省仪陇县副县长  敬小娟

    长期以来，四川省仪陇县农村公路通达程度低、通行能力差、建设任务重、群众修路愿望强烈。根据这一实际，  仪陇县确定发展农村公路的主要做法是：政府主导，群众主体；落实“四权”，让民做主。

    政府主导，以群众为主体，激发农民修建农村公路、改变生产生活状况的潜力。

    一方面，发挥群众的主体作用，为农村公路建设快速发展夯实基础。

    另一方面，发挥政府的主导作用，为农村公路建设快速发展提供保障。按照“三优先”(群众积极性高的优先、具备基础条件的优先、对县域经济发展有重大影响的优先)的原则，形成了梯次推进、区域化发展的建设格局。

    落实领导权、决策权、执行权、监督权等“四权”，让民做主，坚决不修群众不愿意修的路，不修大多数群众不参与修的路。

    村党支部行使领导权。村支部首先提出修路动议由群众讨论，群众通过后搞好协调、督促，抓好决议落实，并把修路的目标任务和组织责任细化分解到每个党员、干部，形成带头示范，定期组织召开村民会议对修路情况进行考评、督查。

    村民会议行使决策权。为调动广大农民的积极性，仪陇县对农村公路建设实行“竞争立项、动态管理”，修不修，怎么修，修什么路都由群众说了算。首先，村委会组织召开村民大会，将修路的标准、上级补助资金、工程造价、缺口资金等情况向村民公示，由村民大会决定是否修建公路，90%以上村民签字通过并由乡镇提出申请后，获得竞争立项的资格；然后，县分区域组织演讲答辩，从群众积极性、乡镇及村“两委”班子凝聚力、建设方案可行性等方面综合评定，根据得分高低选定项目实施地点。对竞争落选但群众不等不靠、自力更生修路且成效明显的村，采取奖补或次年优先立项等措施予以鼓励。  

    村委会行使执行权。农村公路建设的组织实施工作由村委会牵头，组织当地农民群众参与投工、投劳、筹资、备料，确立施工组织形式，组建理财小组、质量监督组、项目协调小组。

    村民行使监督权。组建了农村公路建设质量、资金、廉政监督组，聘请当地退休老干部、德高望重的老同志对工程质量、资金使用情况、廉政建设情况等实施监督。同时，加强对群众负担情况的监督，县设立了举报电话，严禁借机巧立名目增加农民负担，不准搞行政命令及乱摊派、乱收费、乱集资。

    创新管理机制  实施“以奖代补”

    福建省交通厅厅长  谢兰捷

    “十五”后期，福建省政府在全省实施“年万里农村路网工程”，计划投资140亿元，建设约4万公里的通乡通村公路路面硬化工程，到2010年全省要基本实现乡镇和建制村通达公路路面硬化的目标。

    “十五”之前，福建农村公路建设因项目规模小又点多面广，管理难以到位；群众参与积极性高，但计划性较差这两个特点，造成了补助标准低，地方配套资金难以落实，各级职责不清，挪用资金严重，管理效率低下，发展步伐缓慢等不良结果。

    “十五”以来，福建省交通厅在认真总结农村公路建设历史经验和教训的基础上，根据农村公路建设的具体特点，开拓思路，坚持实事求是和制度创新，通过广泛调研和不断调整充实完善，形成了目前“以分级管理为前提、以鼓励加快发展为核心、以强化建设质量为手段”的农村公路“以奖代补”管理新机制。

    加强组织机构，实行分级管理，明确各级职责。福建省政府成立了由分管副省长任组长，省交通厅厅长任副组长，省发改委、国土、财政、审计、交通等部门分管负责人任领导小组成员的省农村公路建设领导小组，负责研究、协调和解决农村公路规划、计划、资金安排、工程建设等重大问题。

    针对农村公路建设的特点，省交通厅按照权责一致的原则实行分级管理，制订了《福建省农村公路建设管理实施细则》等办法，明确农村公路建设各级管理职能。农村公路建设从前期工作审批、质量监督到竣工验收等全过程由设区市或县(市、区)审查审批，规范管理。

    创新管理机制，资金“完工兑现”，鼓励加快发展。福建省交通厅针对农村公路具体特点，建立农村公路项目库，以项目库替代年度计划项目进行管理，补助资金实行“两头双核、完工兑现”机制。

    建立并公布项目库，以库立项。建立项目库，是实施“以奖代补”机制首要的前提条件。项目库内项目事实上是长期规划框架内的一个阶段性(近期)规划建设的项目。项目库经省发改委批准，由省交通厅正式下发执行，以库立项。纳入项目库内的项目视同纳入计划，无需再报年度计划，只要条件具备就可以开工建设。

    制订并公开补助标准，体现公开、公平、公正。福建省交通厅在制订农村公路建设省级补助标准的同时还对经济特困地区和山区少数民族地区再适当增加补助，又根据福建的自然环境和路况等原因，鼓励农村公路采用水泥混凝土路面；分类制订合理的补助标准并向全社会公开，是“以奖代补”机制实现公平、公正的保障。它使农村公路项目业主可以事先知道上级补助额度，促进地方配套建设资金的落实和有效拼盘建设资金，适应农村公路建设发展实际。

    明确补助资金拨付条件，使资金补到实处。省补资金实行“两头双核、完工兑现”的补助方式。对各地申请补助的项目，省交通厅首先与项目库进行核对，属于项目库内的项目，再由省安排进行质量抽检，即建成前和建成后的“双核”。省抽检合格的项目，按实际完成规模拨付补助资金。省交通厅每两个月安排一次全省性质量抽检。对建设里程较长的项目可以按照不低于3公里路段的标准分段建设并安排省补资金。“两头双核、完工兑现”的补助方式，使省补资金补到实处，是保障农村公路建设质量的关键。它有效避免了年度计划资金的闲置，避免资金挪用，使之发挥最大的投资效益，同时，也极大地促进了全省农村公路建设质量的提高，做到“建设一条，改善一条，发挥效益一条”。

    福建省农村公路“以奖代补”管理新机制，有效解决了以往农村公路建设存在的各种问题，促进了全省农村公路的快速发展，使建设质量得到有效控制，促进了农民生活水平的提高，推动了农村社会经济发展，为拓宽农村公路建设资金渠道奠定基础。

    目前，针对经济特别困难、剩余任务又特别重、农村公路进入攻坚战的县(区、市)，福建省交通厅在现有“以奖代补”政策基础上，正在采取“一县(市)一议”方式与各县(市)签订农村公路建设协议，采用更具针对性的统筹奖励和激励办法，促进农村公路的快速发展。