当前物流基础设施建设和发展中
值得注意的几个问题（二）
国家发展和改革委员会综合运输研究所  汪  鸣

    
续

    
    二、关于物流基础设施的认识问题
    1．将物流基础设施专门化
    认为只有物流园区、物流中心、配送中心才是物流基础设施，排斥运输枢纽、货运场站等的建设和发展，这一问题在相关省区、城市、企业的发展规划中可以得到充分反映。
    在相关规划中，关于物流基础设施的建设一般是规划的主体部分，或者相关规划就是物流基础设施的发展规划。
    从规划的内容分析，基础设施往往只包括物流园区、物流中心和配送中心，忽略了作为在物流组织的不同环节发挥运输、储存等功能的货运场站、仓储设施的发展问题，或根本未能将这些设施的发展纳入规划。 
    这种将物流基础设施理解为专门进行物流组织与服务的设施的认识，不仅由于过分强调营造社会物流集中运作的环境而与实际物流因企业生产经营活动相适应具有相对分散性特点相违背，使专门的物流设施功能和作用因集中物流的需求不足得不到发挥，对物流的发展并不利，而且，因规划忽视或不考虑相关功能性或空间布局支持性设施建设导致的货运场站、仓储设施发展的滞后，将使社会物流组织缺乏良好的系统性支撑，社会物流的组织效应将很难产生，提高物流发展水平就失去了根基。
    2．将物流基础设施功能综合化 
    在物流基础设施发展方面的专门化倾向，直接导致了物流设施功能的综合化问题的产生。一定区域特别是经济中心城市需要综合性的大型物流基础设施，这在经济发达国家的物流发展实践中已经得到证明，也是社会物流向专业化和高效化发展的基本经验。
    社会物流的组织从设施功能的角度并非全部是综合性的，实际物流在组织与服务上存在多样性和多环节的特点，物流的实质也恰恰是在这种多样性和多环节上依托信息技术进行合理的组织来提高效率和降低成本的。
    从这种现实情况出发，一定区域范围内必须拥有能够提供物流在某个或某些环节的服务功能的专业化设施，相关地区必须按照这种特点调整设施的功能，完善物流基础设施的整体功能，依托功能综合配套而非综合功能的设施建设来适应当地的物流发展对设施的需求。
    三、关于物流基础设施的规划与布局问题
    1．规划的宏观层次不够
    （1）规划执行的主体局限。基础设施规划由某个部门或行业牵头完成，往往造成物流基础设施局限于部门或行业范畴设施的发展，带有明显的行业和部门色彩，使规划缺乏一定区域物流设施整体角度的考虑。
    （2）缺乏全局的考虑。仅仅对物流基础设施的发展问题进行规划，存在为设施而设施的问题，缺乏物流发展的整体宏观高度，使物流基础设施失去了物流市场需求培育的支持。 
    （3）发展的基础局限。物流基础设施规划在指导一定区域的物流设施的建设发展中的权威性不够，不能站在推进经济发展方式和增长质量转变的高度进行物流基础设施的整体性建设，使设施脱离了宏观经济发展环境和战略的基础支持。
    2．与既有相关规划的衔接不够 。物流管理存在于各类企业经营管理和社会经济活动的各个环节，其作为“第三利润源泉”是物流管理技术在上述经营管理和经济活动过程中的应用而产生的，物流基础设施对这种应用提供了组织功能的支撑。因此，物流基础设施的规划就应当体现相关设施对企业和社会物流活动的支持，能有助于企业和社会提高效率和效益。
    鉴于国家及地方（包括省、中心城市）均从国民经济的总体高度制定了相关的规划，这些规划包括国民经济规划、产业或行业发展规划、城市总体规划、土地利用规划等，无论从社会对物流技术的应用角度，还是从物流支持经济发展的方面，物流基础设施的规划均应当是在这些规划的基础上做出的，特别是要通过对相关规划的整合，体现物流基础设施的建设与发展同经济、产业、城市布局和土地利用上的有机衔接，避免物流设施的发展游离于经济发展之外，无法发挥其作用的问题出现。
    从调研涉及的地区物流基础设施规划的实际状况分析，由于许多规划往往仅仅从经济发展能够产生多少物流需求的角度，单方面考虑物流基础设施的建设，缺乏与相关规划的衔接，造成物流基础设施的建设和发展不仅是单方面的，而且，也失去了相关规划的配合和经济发展与产业布局的支持，实施效果往往不佳，部分基础设施建成后不能很好发挥作用也说明了这一点。
    3．空间布局不合理
    （1）凭主观判断进行布局。在物流基础设施布局缺乏物流发展过程经验支持和规划方法支撑的条件下，设施规划成了“图上作业”，往往人为确定在省、中心城市范围内的物流园区、物流中心和配送中心等设施的空间布局，缺乏与需求的配合，以及与物流企业和企业物流发展的衔接。这种布局产生的问题是，一方面规划的物流设施在建成后因需求不足而运营较为困难，另一方面物流企业和企业物流的经营与运作又缺乏在地理位置上具有支持作用的可供选择的设施，即在物流基础设施的需求与供给之间出现了脱节现象。
    （2）进行利益平衡布局。由于相关行业或地区政府部门认为投资建设大规模、专门化物流基础设施可以获得投资拉动效应，可以增加就业等好处，因此，在进行规划的过程中不能很好根据本地区的实际情况和未来市场需求进行设施的合理布局，往往为了争夺利益而争取设施在本地进行规划建设，这在一定程度上造成了物流基础设施的规模和数量的失控，部分省、市动辄提出要建设几大物流园区、更多的物流中心等，均属于在此种背景下产生的基础设施布局不合理的问题。
    四、关于资源整合与土地合理利用问题
    1．既有资源的整合程度不高 
   （1）既有资源可以在很大程度上满足物流组织的需要，所缺乏的是功能和布局的整合。相当数量设施在布局和规模上与既有物流活动对物流组织设施的需求基本相适应，得出这一结论的理由是：一方面在相关产业聚集区域和物流活动集中地区，均有规划或已经建成的交通运输、仓储设施，这些设施虽不是按照物流组织的全部需要进行经营运作的，但均具备为物流运作产生的运输、仓储组织和管理提供基本资源的能力，所缺乏的也仅仅是相关的服务功能和经营运作经验，而这种功能和经验也是新建设施所缺乏的，从而在和大程度上为整合这些资源、扩展服务功能提供了基础和操作空间；另一方面，从开展物流服务的角度，几乎所有城市均能够很容易地通过租用、并购、重组等方式得到所需要的场站、仓储资源，至于设施的质量和功能问题，每个具体的物流服务项目和企业的物流组织管理，其要求存在很大差异，并非能够通过新建就能够解决所有问题，因此，整合也是一项必做的功课。
    （2）既有的规划和实施缺乏对相关资源的深度整合。从既有物流基础设施的规划和相关地区的运作情况分析，许多地区虽然也把整合资源、提高效率与效益作为物流基础设施建设和发展的重要原则，但这一原则在具体的实施中体现并不充分，即往往是以全新的设施布局和大规模的新建设施的面目出现的，缺乏对既有设施资源的整合深度。
    一是对拥有较好的运输组织和仓储服务基础条件的设施，并为通过加强各种运输方式在运输组织上的合作、实施运输与仓储的一体化经营等方式，进行经营领域的合理拓展，使之能够提供更高水平运输组织服务和仓储服务，推进这些设施转型为专门化的、不失其原有特征的物流基础设施；
    二是没有从各种既有设施自身的角度考虑对其规模、布局、功能等进行科学整合，无法提高既有设施的使用效率，造成重复建设和相关设施建设规划和实施上的冲突；
    三是未能充分考虑不同领域物流基础设施在服务上的可替代性和竞争性，使各种既有设施在进行功能转型发展时，缺乏跨行业、跨部门和企业的整合，无法形成区域性、完整的物流基础设施系统。
    2．对物流基础设施占用土地的性质界定不清。从目前相关地区物流基础设施规划建设的情况看，由于存在对物流基础设施的认识偏差和对资源整合缺乏系统考虑，从规划的角度提出了许多新建的大规模物流基础设施，动辄占地数千亩，而往往这些设施又规划在城市范围内进行建设，接踵而至的问题就是土地的使用问题。
    城市扩张过程中土地的制约使这种建设思路难以实施，更为主要的是国家对土地占用从严控制，大规模占用土地建设物流基础设施更是难上加难。
    在物流基础设施的土地使用上出现了用地性质界定不清的问题。目前，不同地区出现了按照工业用地、商业用地、基础设施用地等多种情况，甚至在一个省、市内也存在多种性质的用地。用地的性质多样，一方面是由于缺乏国家宏观层面的政策依据，另一方面也是由于用地量过大，城市土地资源约束造成的，更为主要的原因是对既有已经占用土地的、并未真正发挥作用的相关物流基础设施的整合不够造成的。
    3．资源整合与土地占用之间缺乏有效的协调
    （1）规划层面的用地总量与分行业用地在资源的整合上的协调机制缺乏。各类物流基础设施在服务对象上具有很大的同一性，尽管其中分不同的运输方式和工、商企业进行场站设施和仓储设施的规划，但这些设施在满足自身特定的服务对象需要的同时，均提出或在能力上具备满足社会相关的运输组织、仓储服务的需求，这其中已经存在一定的交叉重复，近些年来，尽管在运输等领域曾经出现“瓶颈”制约的问题，但除港口等少数缺乏替代性的设施出现短缺外，一般性的运输场站、仓储设施并不缺乏，原因就在于此。
    现代物流管理技术的出现，恰恰可以通过供应链管理将相关功能进行拓展和加强设施之间的衔接和配合，使这些设施在功能、服务等方面得到整合。为此，进行这种整合的过程中，必须解决的问题在于，要在城市运输、仓储占地总量的控制下，加强各个相关行业的横向沟通，在分行业的用地上进行整合，使同样的土地满足发展物流技术设施的需要，但目前各地普遍缺乏的是实现这种整合的协调机制。
    （2）规划设施与既有设施在资源整合中的土地置换政策不配套。从对相关地区的调研情况分析，要物流基础设施发展中实现资源的整合，另一个较大的问题是土地置换政策的不配套。由于对物流基础设施的发展规划是在考虑一定区域现状及未来的产业布局，城市居民生活和城市功能空间布局，城市在区域中的物流组织地位等因素基础上，进行物流基础设施的综合布局的结果，在省、市范围内的既有物流基础设施，有些是能够符合这种布局要求的，需要改变或调整的仅仅是功能，而另一些则需要重新进行空间位置的调整，为了不多占用土地，需要在规划的设施与既有不符合空间布局要求的设施之间能够进行土地置换，而既有用地政策制定与执行主体与物流基础设施规划的制定与执行主体之间缺乏政策上的有效沟通和协调，加之土地置换过程中涉及国家、地方政府、行业部门和企业等多方利益，无法顺利实现这种能够很好控制用地规模的发展方式，这是造成在物流基础设施的发展过程中对土地资源的整合不够而造成“外延性占地”的主要原因。