一、 德国交通运输政策的变迁

　　1.一直奉行重点发展公路运输的交通运输政策

　　历届德国政府十分重视交通建设和发展。1965年－1997年，对交通运输业的支出占联邦政府总支出的比例一直保持在8％至15％之间；从整个交通运输业的角度看，从各种途径投入交通运输业的投资（含土地购置费在内）在对国民经济各部门的总投资中的比例始终在8％以上。但是，在1992年（德国统一后开始执行全国交通网发展规划）以前，联邦德国政府一直奉行重公路运输、轻铁路运输和内河水运的交通运输政策。

　　适时投资是企业提高竞争能力的主要手段。联邦铁路长期以来缺乏投资，直到20世纪70年代初，才在联邦政府有限资金的支持下开始进行少量的新线建设。正是由于这一原因，1991年建成通车的总长只有427公里的汉诺威—维尔茨堡和慕尼黑—斯图加特两条高速铁路分别建设了18年和15年。

　　持续大量的投资带来了德国公路运输的大发展和汽车工业的空前繁荣，也为20世纪70年代以后德国国民经济的迅速发展增添了巨大的推力。但是，在汽车给人们带来出行灵活性和高生活质量的同时，也带来了越来越严重的社会问题和环境负担，主要反映在以下4个方面：

　　第一，1993年德国交通能耗首次超过工业部门。1998年，汽车、铁路、飞机和轮船的能耗占全社会总能耗的28.3％（按终端能耗计算），而工业部门只占26.5％。公路运输在交通运输总能耗中占86.7％，铁路只占3％。

　　第二，汽车大量的能耗造成了大量的尾气排放，构成对大气的严重污染。

　　第三，由于公路机动车太多，公路交通事故频发，每年造成巨大的生命财产损失。

　　第四，公路交通堵塞已成为一大灾难。有数据表明，德国每年因公路车辆堵塞造成的浪费为：47亿车小时，白白消耗120亿升燃油，造成的国内国民经济损失达到1900亿马克。

　　2. 德国统一成为实行新政策—综合化交通运输政策的契机

　　从20世纪70年代开始，原西德政府开始认识战后奉行的向公路运输倾斜的交通运输政策所带来的弊病并试图解决，但均未成功，其主要原因是没有把对公路运输的限制与投资政策、全面的税收政策和旨在提高铁路竞争能力的铁路改革结合起来。

　　1990年两德统一前，原东、西德时代的交通网体系主要为南北轴向构架，统一后首要的任务是强化改造和建设东西轴向交通设施，于是利用制定全德第一个联邦交通网发展规划（BVWP 92）的机会，果断地调整了交通运输政策的倾向。这个规划的实施时期为1992年—2012年，规划对交通网新建和改造项目的投资分配如下：

　　联邦铁路线路 1183亿马克

　　联邦长途公路 1086亿马克

　　联邦水运 157亿马克

　　总计 2426亿马克

　　另外，还有约2100亿马克的补充投资和其它投资，以及按照《乡镇交通筹资法》规定由联邦政府对公共交通的财政补助。规划总投资约为5400亿马克，其中对联邦铁路线路的投资总计约为2140亿马克，占39.6％。铁路在联邦交通网发展规划中的投资额首次位于长途公路之上。而且，铁路项目被列为“迫切需要项目”，即优先安排投资项目的重中之重，安排的投资总额为1083亿马克（公路为996亿马克），铁路在由铁路、联邦公路和联邦水路优先安排项目组成的总投资中占到48.7％。1998年，用于联邦铁路的投资占政府交通预算的56.8％。根据德国联邦政府公布的财政计划，1999年—2001年，铁路所占交通投资比例将分别保持在58.6％、57.4％和58.9％。

　　3. 综合化交通运输政策

　　德国联邦交通部在2000年度交通报告中全面地阐述了综合化交通运输政策。德国交通部认为，交通运输政策应从经济、社会和生态这三个主要视角（所谓目标三角形）进行综合考虑。其任务是确保人们的出行和物资运输，同时把交通发展所产生的负面后果限制在可承受的程度内。根据德国在欧洲的地域位置和国情，综合化交通运输主要包括以下10大方面的内容：

　　（1）增强贯彻落实欧洲交通运输政策的力度，建立安全的、与环境协调的、在欧洲范围内有互操作性的开放的交通运输系统。

　　（2）把建设德国东部交通体系放在优先位置，恢复东—西方向铁路、公路和水路通道并使之达到足够的运输能力。

　　（3）同步执行土地规划和交通网发展规划。把居民聚居区对居住、就业、购物和休闲的综合配套设施与减少交通负荷、避免增加交通流量结合考虑。

　　（4）建设能力强大的交通设施。在继续发挥公路在客货运输中的关键作用的同时，通过改革提高铁路的竞争地位，减轻公路的运输负担，大力支持发展短途公共旅客运输，改善国内水运的竞争地位。

　　（5）完善各种交通运输方式组成的交通网络。在客运方面，优化铁路客运和民航客运，把国内短距离航空运输转移到高速铁路运输；在货运方面，加强联合运输，特别要大力发挥铁路在联合运输中的作用。

　　（6）建立公平公正的竞争条件，从税收方面采取措施，为各种交通工具在欧盟范围和德国境内建立公平的竞争环境。

　　（7）提高交通安全程度。把提高各种交通方式的安全性放在最优先的位置，加强法规宣传、监管和相应的技术措施。
　　
　　（8）改进环保。对汽车按时间表强制采用Euro 4和Euro 5号排放标准，进行生态学税收改革；强制规定公路、铁路和空港建设时的减噪环保投资比例。

　　（9）促进开发创新技术，特别是对节能、少排放汽车和生态燃料的研发，以及对交通信息技术的开发应用。

　　（10）支持交通研究。以“流动性与交通研究计划”开展智能交通网、生态交通等课题研究。

　　4.政策目标

　　德国联邦交通部在2000年度交通报告中明确提出了到2015年通过贯彻综合化交通运输政策应达到的目标：

　　（1）在货运方面，使公路货运所占市场份额从1997年的63.5％降到2015年的61.5％，同时使铁路货运所占市场份额从1997年的19.6％升到2015年的24.3％。

　　（2）在客运方面，使公路客运从1997年的79.6％降到2015年的79.2％，同时使铁路客运从1997年的7.8％升到2015年的8.7％。

　　二、投资政策和税收政策

　　德国政府在推行综合化交通运输政策中所采取的各种措施贯穿于以下两个主要思想：

　　（1）把投资政策作为宏观控制各种交通设施规模的“调节螺钉”，力图使德国国内的经济增长与载重卡车交通量的同步增长关系“脱钩”。

　　（2）为各种运输方式建立公平竞争的环境，使每种交通工具的外部成本逐步实现内部化，即谁引起的外部成本由谁承担。具体措施是利用税收杠杆的导向作用，限制公路运输。

　　1.税收政策

　　税收是德国政府财政的主要来源，也是政府按照政策目标实行宏观调控的有力手段。20世纪90年代以来德国政府逐步加大了利用税收杠杆的调整力度，为各种运输建立公平公正的竞争环境，限制公路卡车运输，以实现部分货运从公路向铁路运输和内河水运转移的目标。

　　德国政府已出台和准备出台的征税措施有：

　　（1）矿物油税。从20世纪50年代就开始征收，1991年提高14芬尼/升，1994年再次提高16芬尼/升。

　　（2）生态保护税。1999年为增强环境保护的力度，出台了两个法规，即《实行生态学税收改革法》和《推进生态学税收改革法》，其目的使现行的和新推出的税收与生态保护更紧密挂钩，拉大税率的差距。

　　（3）汽车税。对小汽车，从1986年开始在按气缸工作容积确定税费的基础上，增加按有害物质和二氧化碳排放量确定的计费因素。对低排放小汽车或低CO2排放小汽车降低税收。对较大型的卡车，按重量和有害物质排放、噪声排放确定汽车税。

　　（4）公路使用费。在1995年前，德国汽车基本上都是免费使用公路的。从1995年1月1日起，德国政府对重型卡车征收与时间单元挂钩的高速公路使用费，2001年提高了这种使用费，并与欧洲排放标准等级挂钩。

　　（5）铁路线路使用费。

　　2.与其他运输方式相比，铁路仍处在不平等竞争环境中

　　尽管德国政府在税收方面采取了许多平衡措施，但是在以上各种税收中，除汽车税、高速公路税外，其他各种税铁路都要交纳。在交通设施使用费方面，1998年铁路运输公司平均每列车公里支付7.5马克；在铁路短途旅客运输方面，线路使用费占到其总支出的30％至40％（平均每列车公里合8—9马克，其中含每列车公里费、停车费和车站利用费），而公路对载重卡车一直只收年费（铁路方面不平地称之为准使用费），1999年大约每辆车为2500马克，相当于每辆卡车运行一公里平均支付2芬尼的线路费，与铁路运输公司支付的线路使用费相比，相差十分悬殊。

　　三、 结论和建议

　　1.制定可持续的交通运输政策，应该根据国情，从经济、社会和生态3个主要视角进行综合全面考虑。目前德国的经济发展和交通运输能力已经解决，主要从社会和生态两个方面优化整个交通运输系统。近几年我国公路，特别是高速公路发展非常快，轿车正在进入家庭，应全面评估这种发展在今后一个时期可能对我国社会和环境带来的负面影响，吸取西方国家在20世纪下半叶发展交通运输过程中的反面教训，避免走弯路。决不可走污染了再治理的老路。

　　2.德国执行综合化交通运输政策近10年，铁路改革也有8年多时间，但效果并不好，并没有扼制住公路运输市场份额继续增长的势头，铁路的竞争地位也没有明显加强，其主要原因之一是在现在的德国，国民经济发展与公路运输的依赖关系太深，已经积重难返，政府宏观调控遇到的阻力很大（在起征汽车公路使用费的时间和额度方面阻力特别大），在德国国内，许多人对政府的政策目标能否达到持怀疑态度不是没有理由。

　　3.铁路改革使铁路运输企业走向市场固然可以增强铁路企业的活力，但是面对公路运输的激烈竞争，这种潜力是有限的。实现技术创新，从根本上改变铁路传统的生产方式，提高铁路的效率、降低运输成本是不可忽视的决定性因素。这方面德国铁路不如美国铁路和日本铁路。

　　4.交通运输政策应该用投资政策和税收政策来体现，政策规定要连续、透明、具体、有预见性，与政策目标密切联系。我国交通运输业目前的投资和税收政策不完善，带有不少随意性，这方面德国的经验值得学习。