一、工程费制的实施由于遇到体制性障碍无法进一步深化 
　　公路养护工程费制是贵州省公路局在公路养护运行机制改革探索中结合本地实际寻求的一个突破口。其主要内容是，改变长期以来的以人员核定养护工程投资的做法，实行按养护工程量及质量要求来支付养护工程费，采取定额养护，合同管理。对实物工程量进行考核，实行计量支付。实施养护工程费制的本质在于挖掘养护生产一线职工的内部潜力，它不涉及职工身份的转换、不需要外部政策支持，它只是在内部建立起一种竞争激励方式，转变劳动方式，让国家支付工人工资“物有所值”，让工人通过诚实的劳动能够获得比以前更多的工资。因此，在推行这项改革时，没有遭遇工人的强烈反对，更没有出现大量上访的现象。 
　　从养护工程费制的事实效果来看，养护职工思想认识及工作态度有所转变。工程费制的实施在一定程度上打破了传统的“大锅饭”式的公路养护生产方式和人员工资分配方式，工作的积极主动性和竞争意识增强，出工率、出勤率和工时利用率也大大提高。养护质量有所提高。通过引入绩效考核机制，增强了一线养护职工的工作责任心，改变了“平时松懈、临时突击”甚至消极怠工、雇人替工等不良现象，路容路貌有了较大改观，公路路况稳定性和好路率明显上升，养护质量有所提高，社会反映良好。投资效益有所提高。工程费制将养路经费总承包，返工造成机、料的浪费与职工的切身利益密切挂钩，使职工普遍形成了“质量就是效益”的共识，减少了浪费，降低了养护成本。 
　　但是，在推行公路小修保养工程费制的改革工作中，我们也强烈感受到这样一种困境：由于公路养护资金的不足，一线工人为了提高路况质量超计划形成的实物工程量无法支付；在计划下达的资金内形成实物工程量无法提供更为良好的路况；由于“蛋糕”不大，希图通过改革的方式奖勤罚懒、降低养护成本、提高资金效益，同时提高职工收入的目的没有完全实现，部分职工收入增加不过是此消彼长的变化。 
　　基于贵州的经济状况，要在短时间内通过较大幅度增加养护资金提高路况的办法不现实，能不能通过做大“蛋糕”的办法，充分发挥、利用公路局系统现有的优质人力、物力资源，建议将高速公路、国省干线、农村公路的养护培育成统一的养护市场使我们重点考虑的方向。如果能够实现，既可提高我省公路养护资金投资效益，减少我省公路养护的成本，又能实现建设节约型交通的目标。可谓一箭三雕的事。 
　　为此，我们进行了广泛调研，收集相关资料，认真听取基层干部职工的意见和建议。通过综合考察省公路局系统、升高等级公路管理局系统以及各地区交通局现有的人力、物力资源，我们认为，培训统一的公路养护市场，充分利用现有资源，建设节约型交通，不仅是可能的，也是可行的，甚至是必须的。 
　　二、贵州省公路养护市场的基本情况 
　　由于公路行业的特殊性，公路管理部门长期以来实行计划管理的模式。在公路养护的管理和实施上，省级公路管理部门根据当年的养路费收入情况，按照全面养护的要求，结合公路交通情况、公路行政等级、技术等级、路面损坏程度等诸因素下达公路养护资金，由基层公路管理（养护）部门组织实施公路养护的日常工作。在贵州省，根据公路行政等级（技术等级）划分，公路分别由高等级公路管理局系统、省公路局系统、各交通局进行养护。在社会主义市场经济制度日益完善的情况下，为适应社会主义市场经济的客观要求，1995年交通部提出了公路养护市场化改革的方向。按照市场经济的内在要求，市场客体和市场主体是市场的两大基本要素。针对公路养护运行机制改革来说，市场客体就是公路养护市场。但是，如果把贵州省的公路养护作为一个市场来看待，这个市场是被部门所分割的：高等级公路的养护由省高等级公路管理局负责，普通国省干线公路的养护由省公路局负责，农村公路的养护由地方交通局负责。一个市场一分为三，三个部门各有自己的养护机构（队伍），彼此之间客观上实施了市场保护和隔阂，难以相互渗透。 
　　截至2007年底，贵州省公路局所辖的公路有10305公里，其中一级公路95公里，二级公路 1555公里，三级公路6299公里，四级公路2215公里，等外级公路142公里。省公路局采取省、地、县三级管理模式进行专业养护。现有技术干部1847人，技术工人6572人。在技术干部中，高级职称177人，中级职称613人，初级职称1043人；在技术工人中，技师83人，高级工3699人，中级工2456人，初级工306人，普工28人。拥有各种公路养护机具设备3294台（套）。 
　　而截至2007年底，省高等级公路管理局所辖的高等级公路有1748公里，其中高速公路924公里，一级公路21公里，二级公路801公里，三级公路2公里。省高等级公路管理局现有职工4720人，其中管理人员1148人，工程技术干部199人；有道班职工1589人，其中固定职工35人，临时用工1554人。省高等级公路管理局采取成立养护中心的方式对所辖的高等级公路进行养护，现有1个养护中心，11个养护站，2个路面机械化施工工程处，拥有各种养护机具设备273台（套）。由地方交通局管养的公路有111194公里，其中一级公路4公里，二级公路303公里，三级公路2349公里，四级公路40950公里，等外级公路67588公里。农村公路的迅猛发展，特别是沥青、水泥混凝土路面的增加，交通局的技术力量和养护设备都显然无法适应需要，大部分地区对油路养护只能作排水保畅和路面保洁，有的县还将油路养成了泥路；部分地区主要依靠聘用的群养工人进行边沟清理、泥路坑槽修补、油路保洁等日常养护工作，沥青路面坑槽的养护主要由管理所组织民工进行挖换碾压后委托当地公路管理段实施油面施工，而水毁抢修、安保工程、大修工程等养护工程主要采取项目发包的方式选择施工单位进行施工。从总体上讲，养护设备奇缺，养护人员数量不够，养护技能不熟，养护效果不好。 
　　三、建立统一公路养护市场的必要性 
　　（一）深化公路养护运行机制改革要求建立统一的公路市场 
　　1995年，交通部在安徽省合肥市召开全国公路养护工作会议，提出公路养护运行机制改革，倡导市场化养护改革方向。自2003年以来，贵州省公路局结合本省实际，在公路养护运行机制改革上进行了积极的探索，按照“事企分开、管养分离”的原则，以逐步实现养护专业化、社会化、市场化为目标，制定了《贵州省公路养护中心管理实施意见》，由各公路管理局组建养护中心和养护站，专司公路养护生产的职责。但是，由于前期的准备工作不够充分，推行中政策配套和指导监督不够，原有的计划模式没有打破，养护市场化基础条件有待进一步完善等等原因，公路养护运行机制改革没有达到预期目标，养护中心没有成为独立的生产主体，养护中心和公路管理局的职责界定也不清晰，增加了管理人员和管理成本，因此养护中心名存实亡，成为空壳。 
　　2005年，为进一步推进公路养护运行机制改革，提高公路养护质量，贵州省公路局决定在不作大的调整的情况下，以小修保养工程费制为突破口，制定了《贵州省公路局关于推行公路小修保养工程费制的指导意见》，从2006年开始实施公路养护工程费制。小修保养工程费制采取实物工程量考核，实行计量支付，打破档案工资制，建立内部竞争激励机制。自实施小修保养工程费制以来，由于在一定程度上打破了传统的“大锅饭”的收入分配形式，刺激了一线职工的工作积极性，工作的主动性和竞争意识得到加强，出工、出勤率和工时利用率大大提高，工作责任心得到加强，投资效益有所提高，养护质量有所提高，路容路貌有了较大改观，公路路况稳定性和好路率明显上升，社会反应良好。公路小修保养工程费制在一定程度上挖掘了一线职工在养护生产上的潜力。事实证明，竞争机制即使是内部竞争机制也能发挥巨大威力。但是继续深化小修保养工程费制就遇到了体制性的障碍。一方面，省公路局相对的人多路少，养护投资不足，一线工人为了提高路况质量超计划形成的实物工程量没有资金支付，而在计划下达的资金内形成实物工程量无法提供更为良好的路况，部分职工收入增加是另外一部分职工收入下降的结果，一线职工普遍有“吃不饱”的感受，在养护生产上的潜力无法得到完全的释放，扩大养护生产的作业面是公路职工的强烈要求和迫切愿望。另一方面，我省高等级公路相对人少路多，其养护机构无论在养护技术力量还是养护设备的总值上都无法与省公路相比，但高等级公路公路的日常养护有时比较滞后。由于高等级公路通行收费的特点，日常养护跟不上就会成为社会的关注点，矛盾的焦点，严重影响交通行业的整体形象。此外，近年来贵州省农村公路的技术等级大幅提高，而各地交通局无论在养护技术、设备上都无法适应新增油路的养护需要。因此，继续深化公路养护运行机制改革，继续推进小修保养工程费制，引入竞争机制，放开高等级公路、国省干线和农村公路的养护市场，建立统一的公路养护市场，对于提高高等级公路和农村公路的养护技术状况是必要而迫切的。 
　　（二）公路路网结构的进一步完善要求建立统一的公路养护市场 
　　为了配合国务院提出的农村公路养护体制改革，理顺贵州省农村公路的管理体制，根据贵州省交通厅领导的要求，从2006年开始，贵州省公路局逐步将管养的农村公路归位给地方政府进行管养，除贵阳市因为情况较为特殊暂缓执行外，这项工作基本结束。理顺公路的管理体制后，由于只进行公路产权的移交，养护职工不发生变动，贵州省公路局管养的公路里程进一步缩小，到2008年底，只有9000余公里，这更进一步加剧了省公路局人多路少的矛盾，公路养护职工的“饥渴”程度更为强烈，现有的养护设备、设施闲置率更高。 
　　而根据新修编的《贵州省骨架公路网规划》，在未来的12年内，即到2020年我省将县县通高速公路，到2030年完成整个高速公路网建设，届时贵州省高速公路将达到6851公里，高等级公路里程将大幅增加。要维持这些高等级公路的路况，必须加强养护。如果沿袭现有的管理体制，高等级公路管理部门将相应大幅新增专业养护技术人员、大量新购置专业养护设备、新配备相应的养护设施。毋庸置疑，其投资额巨大。 
　　此外，随着国家对“三农”问题的日益重视，农村公路交通基础设施逐步完善，贵州省农村公路技术状况和里程都将有大幅提高。要养好这些农村公路，巩固农村公路建设成果，确保这些农村公路发挥正常作用，真正惠及农民，按照现有的管理体制，各地方交通局必须相应大幅新增养护技术人员、新购置专业的养护设备、新配备相应的养护设施。这也将是一笔大额投资。 
　　因此，从节约的角度考虑，培育和建立统一的公路养护市场，充分利用省公路局现有的人力、物力资源，将为国家节约大笔资金。 
　　四、省公路局现有人力、物力资源进入高等级公路、农村公路养护市场的可行性 
　　（一）省公路局养护机构在高等级公路和农村公路的养护上拥有地缘优势 
　　根据我们的调研，贵州省公路局目前共有30多个公路管理段的120多个道班在现有高等级公路沿线，大部分的道班附近均有农村公路。这些公路管理段和道班，布局比较合理，作业半径不大，对高等级公路和农村公路的养护来说，有绝对的地缘优势，无需远距离调动人员和设备，还可提高省公路局现有养护设备、设施的利用率，将为高等级公路和农村公路的养护节约大笔资金。加之养护人员都是当地人，对高等级公路和农村公路沿线的情况熟悉，减少了和当地有关部门和老百姓的协调难度，便于日常养护工作的开展。 
　　（二）省公路局的养护力量能够满足高等级公路和农村公路的养护技术要求 
　　根据我们的调研，高等级公路沿线的公路管理段、道班共有技术干部300多人，工人2000余人，其中技师26人，高级工近1000人，中级工700人左右，初级工300人左右，拥有设备1300多台。 
　　从养护技术的难度来看，高等级公路养护的技术难度略大于普通国省干线的养护技术难度，普通国省干线公路养护的技术难度又大于农村公路的技术难度，因此，省公路局现有的技术力量、设备、设施从事农村公路的养护完全没有问题。 
　　在调研中，我们重点对公路局从事高等级公路养护的相关情况进行了调查。普遍反映，在养护技术和养护设备上没有问题，无需新购置大量设备和配套养护设施，但相对普通国省干线公路养护来说，从事高等级公路的养护，工作需要更加精细，责任心要更强，操作需要更加规范，归结为一点，由于大多数没有直接从事过高等级公路的养护，缺乏经验。但表示，如果进入高等级公路的养护，有长期从事普通国省干线公路养护知识和经验作为坚实的基础，将很快能够适应高等级公路的养护工作。 
　　五、结论 
　　（一）通过对公路养护运行机制改革、贵州省公路交通发展趋势的论证，我们认为，打破部门隔阂，放开高等级公路养护市场、国省干线公路和农村公路养护市场是大势所趋，是必要的、必需的。培育统一的公路养护市场是完善社会主义市场经济体制的客观要求。 
　　（二）通过对小修保养工程费制实施情况的调研，我们认为，工程费制的继续深化遇到了体制难题，急需破解，培育和建立统一的公路养护市场，放开高等级公路、国省干线和农村公路养护市场，既可以普遍实现职工收入的增加，从而达到通过改革增加职工收入的目的（改革的目的之一），又可以减少继续深化改革的阻力。 
　　（三）通过对公路局系统现有人力、物力资源的调研，我们认为，公路局系统现有的人力、物力资源能够满足高等级公路、农村公路的养护需要。充分发挥公路局现有的人力、物力资源在高等级公路、农村公路养护中的作用，提高公路养护投资效益，是建设节约型交通的一个重要途径。