还有不到半年时间，明年1月1日起，抵达或离开欧盟成员国境内机场的所有航班将被纳入EUETS（欧盟碳排放交易体系）。

　　航空公司如果超过了欧盟分配的排放限额，就要参与排放配额拍卖或者到市场上进行购买，否则，就会收到欧盟的“碳罚单”，罚款为100欧元/吨。

　　中国的航空公司尤其吃亏，“中国经济正 -

处在发展阶段，我国航空公司今后每年进入欧盟的运量都会增大，都会超过其规定的排放限额，就是意味着中国的航空公司，以后要以碳交易的形式向欧盟缴纳巨额的环保‘买路钱’。”中国航空运输协会市场研究部部长朱庆宇担忧。

　　一个被普遍引用的数据是，仅2012年，中国的航空公司就将为此支付超过8亿元人民币。朱庆宇预计，自2012年起，中国的航空公司经营欧洲国际航线每年将为此支付数十亿元人民币的环保成本。

　　欧盟的做法备受其他国家争议，美国航空业已提起诉讼，“美国起诉的理由中，具有决定意义的一点是，基于2007年《美国欧盟开放领空协议》第11条，禁止对燃油消费征收税费，美方认为，购买碳排放权是对燃油消费征收的税费。”欧盟环境法研究中心博士樊威对本报记者说。

　　然而，中国与欧盟没有这样的双边航空协议，“即使美国官司打赢了，中国也搭不上便车。”樊威称。

　　在法律诉讼赢面不大的情况下，中欧双边展开谈判是应对王道。

　　“EUETS标准和方法的扩展与普及、中国自身的减排与相关制度的设计、与欧盟碳市场的链接等，都是欧盟看重的筹码。其实所有谈判，一定是以中国现今减排努力的强化为代价的。中国在‘十二五规划’期间要开展碳排交易，创立自愿减排市场，甚至在某些区域推动总量减排的试点。如果利用好以上要素，是可以达到双赢的局面的。”樊威说。

　　“推行中国碳交易市场机制可以，但是不能与取得欧盟豁免认可相挂钩，否则，就是变相承认欧盟法律对中国的管制权。”朱庆宇认为。

　　中国被动

　　根据欧盟的指令，中国难以申请预留配额

　　早在2008年7月，欧盟就通过了2008/101/EC指令，把航空纳入EUETS，美国同行在2009年就开始起诉欧盟。但是直到最近，中国有关部门才开始表示抗议、与欧盟展开谈判，中航协理事长刘绍勇在中国民航发展论坛上称，做好了随时起诉欧盟的准备。

　　“据欧盟方面给我的反馈，他们乐意通过某种渠道和中国官方进行对话。但是因为这个问题跨越民航交通、节能减排和贸易（因为国际民航属于服务贸易）等多个部门，需要进行专门的协调和谈判，中方紧迫性不强。”日内瓦国际贸易和可持续发展中心战略分析与中国项目部主任成帅华称。

　　实际上，中国处于被动的局面的原因，应对迟缓只是一个方面，最主要的还是因为难以申请预留配额等。

　　根据欧盟的指令，新成立的以及那些快速增长（年增长率超过18%）的航空公司，可以申请预留配额，所有预留配额占整体配额的3%。

　　中国航空业人士对此提出质疑，“只有新成立的公司，才能达到18%这么高的增长率，一般来说，成熟的以及有一定规模的航空公司，不可能在一个区域的年增长率达到18%。”中国国际航空股份有限公司（AirChinaLimited，简称“国航”）一位内部人士对本报记者说。

　　而中国的航空公司由于处于快速发展阶段，必然需要向欧盟申请预留配额。

　　“欧盟给予的预留配额也很少，只占整体的3%，每家航空公司能分到多少，都是未知之数。”上述人士说。

　　“国航预估，2012年要为此向欧盟支付2亿-3亿元人民币的账单。”国航董事长孔栋最近接受媒体采访表示。

　　“欧盟航空减排把航空公司作为实施对象是不正确的。”朱庆宇认为。他表示，如果需要针对航空运输业进行节能减排，应首先针对飞机及发动机的制造商，直接从“制造航空排放的源头”抓起。

　　“比如对欧美生产的新飞机及发动机制定碳减排的新技术标准，对碳排放量大的旧飞机制定逐步淘汰的机制。”朱庆宇举例。

　　朱庆宇指出“世界航空运输企业作为民用飞机的使用方，只能够遵从欧美飞机制造商的安全使用标准，不宜对其飞机及其技术进行改动，因而，各国航空业所能够采取的碳减排行动及效果就有所限制。”

　　欧盟指令合法性争议

　　欧盟该指令违反了UNFCCC所确立的“共同但有区别的责任”原则

　　“目前，中国国内的主流观点认为欧盟2008/101/EC指令不符合国际法。但至今，尚无权威机构，对该指令的适法性问题给出明确结论。”北京航空航天大学法学院航空法研究所研究员杨彩霞称。

　　对该指令的合法性问题，主要集中在讨论其是否违反国际公约或规则。包括《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、1944年《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）、世界贸易组织服务贸易总协定（GATS）和国际民航组织决议。

　　“通常认为，欧盟该指令违反了UNFCCC所确立的‘共同但有区别的责任’原则。”杨彩霞解释，“欧盟采用‘祖父模式’分配配额，即以历史排放水平为基础的初始排放权分配方式。”。

　　这实际上使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。根据“祖父模式”，欧盟等发达国家因为历史排放量远远多于发展中国家，因此可以得到比发展中国家更多的免费配额；发展中国家却要因为自己之前的排放较小而承受更多的减排压力。

　　“根据我们的评估，这个法案并没有违反‘共同但有区别的责任’原则。对于航空业，或者其他运输方式，具有全球性的竞争，因此，我们必须对世界上的所有从业者采用同样的条款。”欧盟委员会气候行动司总司长JosDelbeke则对本报记者表示。

　　虽然有关欧盟指令是否合法的争议颇多，但是至今尚无定论。因此，美国两大航空公司与美国航空运输协会（ATA）起诉欧盟时，除了诉讼欧盟指令不合法外，更多地指向了美国与欧盟的双边航空协议。

　　“美国起诉的理由中，具有决定意义的一点是，基于2007年《美国欧盟开放领空协议》第11条，禁止对燃油消费征收税费。美方认为，购买碳排放权是对燃油消费征收的税费。”樊威对本报记者说。

　　然而，中国与欧盟没有这样的双边航空协议，“即使美国官司打赢了，中国也搭不上便车。”樊威称。

　　“针对违反国际条约争端的解决，历来都是旷日持久的，然而我们所面临的是，2012年即将开始的欧盟航空碳罚单，如何采取迅速有效的措施，迫在眉睫。”樊威补充说。

　　谈判筹码

　　中国根据欧盟的利益诉求，运用好谈判筹码，才是更好的解决之道

　　“从法律角度看，中国确实没什么快速有效的解决办法。就现在的形势而言，谈判才是王道。”樊威说。

　　谈判的基础在于：欧盟指令中规定了豁免条款，起飞国在航空业减排方面，采取了与EUETS相类似的减排措施，欧盟委员会可通过修正案使该国豁免。同时航空公司所在国，有自己包含航空业的碳市场，则航班的碳排放额度也可以通过在国内市场购买配额抵消。

　　“EUETS标准和方法的扩展和普及、中国自身的减排与相关制度的设计、与欧盟碳市场的链接等，都是欧盟看重的筹码。”樊威说，“其实所有谈判，一定是以中国现今减排努力的强化为代价的。中国在‘十二五规划’期间要开展碳排交易，创立自愿减排市场，甚至在某些区域推动总量减排的试点。”

　　值得注意的是，由于欧盟2003/87/EC号指令出台建立的EUETS，原本不包括航空业，直到2008/101/EC指令出台对前指令进行修改，航空业才纳入EUETS。

　　“EUETS之前涵盖的行业，包括电力、钢铁、石油精炼等，只能对欧盟内部企业进行碳排放的‘总量控制与交易’，后来，才好不容易找到航空这个行业，可以同时对欧盟外的企业进行约束。欧盟意图通过此举，把EUETS扩展到全世界。”一位碳市场人士对本报记者说。

　　“中国完全可以建立碳交易市场。但是，中国不应该拿建立碳交易市场，去换得欧盟的豁免。”朱庆宇表明立场。

　　对于中国来说，可能还有另一个谈判的筹码。“比如说多购买西方航空业不断推介的‘生物航空燃料’。”一名业内人士说。

　　根据EUETS规定，在飞机中使用的生物燃料将被视为零排放。但是，“生物燃料成本通常是传统航空燃料的4倍以上，其成本代价非常高昂巨大。这些4倍以上的生物燃料成本未来都要由航空公司和消费者来支付。”朱庆宇说。