□本报记者隋秀勇
    虽然民航发展基金受到一些质疑，但要看到机场管理建设费与航空公司基金的合并（民航发展基金）使用，统筹管理，改变了原来的分散使用机制。基金的特点就是专款专用，并且有统一的管理程序，统一征收民航发展基金便于规范资金使用。
    4月17日，财政部发布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称 “《办法》”），宣告了征收了20多年机场建设费的“寿终正寝”。不过，又同时开始征收民航发展基金。对此，今年全国“两会”期间，对长期征收机场建设费提出质疑的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青在其实名微博表示：“财政部又干这种换汤不换药的事情，真是让国人失望。”
    也有分析人士指出，机场建设费的“更名”，或许是为了在舆论压力和来自既得利益者的阻力之间寻找一种平衡。不过也有专家认为，《办法》出台有一定的积极意义，至少可以对原机场建设费的征收和使用进行规范。多交了20元
    民航发展基金之所以引起社会广泛关注，是由于机场建设费的取消，旅客的负担不但没有减轻，反而加重了。
    按照《办法》规定，航空旅客缴纳民航发展基金标准为：乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元。其中持外交护照乘坐国际及地区航班出境的旅客及年龄在12周岁以下（含12周岁）的乘机儿童，以及乘坐国内支线航班的旅客免征民航发展基金。
    这意味着，国内航线方面，由于废除的机场建设费与新征的民航发展基金都是每人次50元，旅客实际支出没有变化。但是乘坐国际航班的旅客，机场建设费为每人次70元，而民航发展基金为每人次90元(含旅游发展基金20元)，实际支出增加了20元。“为了提高基金征管效率，更好地统筹安排支持民航发展的资金，经国务院同意，将民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。”财政部发布的“《办法》通知”阐述了征收民航发展基金的目的。
    财政部相关负责人接受媒体采访时表示，民航机场管理建设费向乘坐民航国内航班（含国际、地区航线国内段）的旅客征收；民航基础设施建设基金向使用国家航线资源从事商业运营的航空公司征收。这两项基金的资金来源不同，但用途基本相同。根据《办法》，民航发展基金将用于民航基础设施建设、航企补贴、民航节能减排、通用航空发展、安全能力和适航审定能力建设、民航科教、其他必要支出等七个方面。质疑的原因
    虽然财政部对民航发展基金征收的目标和用途做了说明，但是并没有完全平息业界的质疑。
    在叶青看来，有关民航发展基金的七个用途，没有一项应该由乘客来“埋单”。如《办法》中关于对“货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场”的补贴，意味着让普遍航班旅客承担非正常航班旅客或货运的补贴。这对普通旅客显然是不公平的。
    其实，“机场建设费”之所以饱受诟病，一个重要原因是信息的不透明和公开不及时。交了20多年的钱，这些钱都花在何处？财政部公布的2012年中央政府性基金收入和支出预算表显示，去年机场建设费收入为147.08亿元，支出为149.02亿元。但是并未公开具体的支出去向。
    此次出台的《办法》仍然没有解决这种问题。虽然给了民航发展基金使用的七个方面，但是今后这些钱是否严格按照《办法》规定使用：如何发放补贴？补贴给谁？为什么补贴？这些信息都应该更透明。
    正如中国民航管理大学李晓津教授所说，关键不在于民航发展基金的征收，而在于如何使用这些费用。从长远来看，民航发展基金还需要不断地完善。特别是征集使用，以及信息披露方面还要继续改进，真正实现取之于民航、用之于民航的目的。
    积极的一面
    不可否认，民航发展基金还有
    许多亟待完善的细节。不过，与
    2004年财政部曾印发了《民航基础
    设施建设基金征收使用管理暂行办
    法》 （以下简称 “《暂行办法》”）相
    比，《办法》将基金用途范围的扩
    展，从民用航空基础设施扩大至用
    于促进行业发展方式转变和调整产
    业经济结构，并首次将通用航空纳
    入补贴范围，更符合民航运输当前和未来发展要求。
    其实，由机场建设费到民航发展基金并不是更名这么简单。2010年国务院批准延续征收机场建设费，并与民航基础设施建设基金合二为一——民航发展基金。看似只是将“建设”改为“发展”，但是在内涵上却发生很大的变化。国务院发展研究中心产业部研究员魏际刚认为，这表明新基金的地位有了很大提升，旨在科学发展指导下，促进民航发展方式转变、结构调整，提升民航业发展质量，最大程度发挥基金的经济社会效益。
    而针对长期以来对机场建设费使用信息不透明的质疑，有望随着机场建设费被纳入民航发展基金而得到有效的改善。民航资源网专家綦琦指出，基金的特点就是专款专用，并且有统一的管理程序，统一征收民航发展基金便于规范资金使用。中国民航管理干部学院教授邹军也认为，机场管理建设费与航空公司基金的合并使用，统筹管理，改变了原来的分散使用机制。
    相比于机场建设费，民航发展基金的最大变化是，与当初为筹集机场建设经费而设立的目标不同，后者的设立和征收将重点促进民航全面协调可持续发展，支持民航战略性结构调整，使用范围扩大至推动民航节能减排、支持通用航空和货运航空发展，加强持续安全能力建设，促进航班正常率和服务创新，提高干部队伍素质等方面。
    在使用方式上，民航发展基金更加注重综合运用补贴、贴息、价格、金融等经济调控手段，提高资金使用效益。这也显示出，在新的历史时期，民航部门正在转变政府职能，推动民航发展方式转变。