铁路，中国最后一个政企合一、供应严重不足却仍然亏损的行业，在迟滞多年之后，终于将走出改革的第一步：政企分开。

　　财新记者获知，此次“大部制”改革涉及交通运输业，重头就是铁路改革。很可能将成立国家铁路运输总公司，统管路网、客货运、车站和调度等资产，归属国资委管理。

　　在国家铁路运输总公司之下，高铁客运专线将单独组建公司，既有线的普客、货运部分成立运输公司，此外工建、信号、装备等也将成立独立公司，同时成立几大调度中心。

　　铁道部的相关行政职能，很可能将并入交通运输部。其中权力集中的运输局将部分并入交通部，部分划归公司。

　　这些只是过渡性安排。未来铁路的具体拆分重组，有待国家铁路运输总公司成立之后再行确定。目前18个地方局的设置被普遍认为不合理，分割了干线运输，未来将逐步实行区域整合。比如，北京局、太原局和呼和浩特局合并的呼声就很高。

　　铁路政企分开，铁道部并入交通部，这一方案在2月最后几天经历了激烈的博弈。2月28日，铁道部下发了冻结内部人事任免的文件，意味着并入交通部的命运基本定型。

　　铁路改革方案出台艰难的原因之一，在于铁路资产究竟是以网运分离的方式拆分还是按区域拆分，各方仍在激烈争论。铁道部与发改委均分别提出了具体方案。此外，两个对于拆分后的铁路总公司至为关键的问题——调度权是否下放，以及政企分开之后，铁路系统2.6万亿元债务如何处理——仍未有定论，这两点将决定着铁路公司能否真正成为独立运营的市场主体。

　　国务院发展研究中心研究员张文魁认为，政企分开已成共识，这是中国铁路改革的关键一步，至于具体拆分方案则各有利弊，未来应允许试错。

　　效率，效率，效率

　　在北京，首都机场位于东北方向、五环之外的顺义区;北京西站位于西南方向的丰台区，在三环附近;新建成的高铁站北京南站位于正南方向的丰台区。从北京南站到北京西站行车距离约9.6公里，从首都机场到北京西站和北京南站，行车距离分别高达36.2公里和39公里。三大交通枢纽之间没有直通公交或地铁。如果一个旅客准备乘普列到北京，再转乘飞机或高铁，他将背着大包小包跨越大半个北京城后才能成行。

　　这种现象，在中国的很多城市并不鲜见。

　　为确保安全，武广高铁每天正式发车前会空跑一趟列车。中国最大的民营快递公司顺丰有意包下这趟车，谈了很长时间，未果。广发证券的一位分析师说，企业与铁路谈判太难。招商证券分析师在调研中发现，类似这样的业务，就算铁龙物流(铁道部下属的物流公司，600125.SH)，也受很多制约，做业务要首先谈下长期合同，再找铁道部批集装箱，批集装箱还得针对相关部门公关。两头费力，做成一单业务很难。

　　中国铁道部前部长傅志寰2003年退休。他发表文章批评公路、铁路、民航各自为政带来浪费与低效。他举例说，目前长江从上海至宜宾共建了86座长江大桥，只有7座是公路铁路两用桥梁，共用率很低。其中，南京长江三桥和大胜关铁路桥相距仅1公里。铁路、民航、公路和城市交通的客运枢纽各自规划、分别建设，旅客换乘非常不方便。货运枢纽也普遍存在“最后一公里”衔接不畅的问题，部分重要港口没有与铁路接通，铁水联运、江海联运滞后。

　　在傅志寰看来，“面对国家快速发展和紧迫的资源与环境约束，以及经济社会对运输能力、效率与质量的更高要求，交通基础设施建设和运营必须加强统筹规划;要力求以较少的资金、土地、能源和环境为代价，提高运输能力和运输质量，降低运输成本，建立合理分工、有机衔接、高效运行的交通运输系统。”

　　影响合并的主要障碍，在于铁路的政企合一体制。在政企分开之后，铁道部并入交通部就是顺理成章之事。北京交通大学经管学院教授赵坚认为，至少规划和政策部门应该合并，否则怎么搞综合交通规划?

　　中国在2000年曾有意启动铁路改革，此后因人事变更延宕了12年。其间，时任铁道部部长刘志军的“先发展，后改革”的思路占据了主导，中国铁路也由此成为了计划经济最坚硬的堡垒。

　　欧洲和日本的铁路与中国一样，主要由国家拥有，在改革中逐步转向民营化。在地理和经济条件上被认为与中国最相似的美国铁路原本就是私营，后来因公司纷纷倒闭，美国才在1970年建立了国有客运公司Amtrak。以1980年出台《斯坦格斯铁路法》为标志，美国开始放松对铁路的准入管制和价格管制，鼓励资产重组，刺激投资，之后美国铁路货运价格大幅下降，运营效率提高。

　　从各国铁路改革的情况来看，铁路客运普遍难以实现盈利，但货运的运营效率和效益因铁路改革有了很大提升，国家因铁路而产生的财政负担也有所减轻。以美国为例，七大一级货运公司盈利很好，股本回报率超过10%，但货运平均价格只有2美分(约合0.125元人民币)/吨公里，中国名义价格为0.12元/吨公里，但运力紧张时要获得装车计划还需支付点装费等，实际价格要高得多。

　　中国铁路有其高效一面。中国铁路运营里程仅占世界的6%，却完成了世界铁路四分之一的工作量。中国铁路运输以不足美国三分之一的路网密度，承担了世界第一的货运运输密度和世界第二的客运运输密度。

　　但铁路冗员严重、人均劳动生产率低，服务质量差，也是不争的事实。中国国有铁路员工214.39万人，美国仅17万人。七家美国一级铁路公司2011年收入总计674亿美元、净利110亿美元;客运公司Amtrak收入27亿美元，亏损13亿美元。中国铁道部2012年前三季度亏损85.41亿元。年底传出2012年仅上海铁路局就亏损130亿元、南昌铁路局亏损79亿元、广铁集团亏损26亿元的消息。

　　中国铁道部机构设置冗杂，下设18个铁路局，另有铁道部审计中心等18个事业单位及中铁快运等五个企业，形成“大而全”的组织结构，同时通过收支两条线的统一的财务管理和统一调度，控制了全国铁路的运营。从车辆来看，客车配属归路局，货车车头属于路局，车厢归铁道部。路局和包括京沪高铁在内的铁路公司都没有调度权，运价受控制。由于收支两条线，路局和公司即使亏损也不影响其正常开支，盈亏只是账面数字，基层缺乏减员增效的动力。

　　财新记者采访的发改委、国研中心和铁路业内的多位官员和专家均有共识：推进市场化、公司化改革是提升中国铁路效率和改善服务的必由之路。但是，如何才能让这个大一统的架构，通过改革和重组拆解为独立运营、自负盈亏的市场行为主体?

　　失衡的投资

　　在中国，一提到铁路首先想到的是春运，但从运输业发展趋势看，随着民航、公路的普及，铁路客运在竞争中节节败退，亏损严重，反而是货运盈利较佳，是最有市场前景的部分。

　　多家证券公司出台报告认为，刘志军时代铁道部将大部分精力和资金用于发展高铁，货运的发展滞后于经济发展。纵观各国，铁路在与民航、公路的竞争中，其长途货运更有竞争优势，在铁路改革中效率和收益提升最明显的也是货运公司，因此未来铁路货运的发展更引人关注。

　　与美国相似，中国铁路货运也以运煤为主。2012年中国铁路的货运发送量是39亿吨，货运总周转量是29187亿吨公里，其中一半是煤炭，此外是冶炼物资、粮食、化肥等大宗物资。但与美国供大于求不同的是，中国的铁路货运供不应求，连煤炭需求都不能保证，致使公路运煤非常普遍。

　　北京交通大学经管学院教授赵坚认为，用公路运煤，是在用宝贵的汽油柴油资源换取相对廉价的煤炭资源，从宏观经济的角度看是极大的效率损失。

　　铁路与公路和民航相比，具有低耗能、低费率的优势——运行700公里以上，铁路的单位能耗不足航空的1/26，仅为公路的1/6;铁路的运价不足航空的1/7，仅占公路的1/3。但过去30年，铁路发展远远落后于公路、民航、港口等其他交通运输方式的发展。

　　从营运里程来看，截至2011年，公路和民航的营运里程分别达到410.6万公里、350万公里，过去20年的年均复合增长率分别达到7.5%、10.1%，而铁路总里程过去20年的年均复合增长率仅为2.5%。从市场份额来看，目前铁路客运量仅占总运量的5.13%，货运量仅占总运量的11.24%，30年来分别下降了25个百分点和30个百分点。

　　铁路在货运竞争中节节败退，原因之一是投资不足。近年来铁路的国家投资主要砸向高铁，在货运上投入不大，几条货运专线主要来自社会投资——铁道部不是不想投，而是没钱。事实上，因铁道部不愿放弃控股权，过去其他资本进入铁路很难，大大延误了货运建设进程。神华集团即因此吃尽苦头。

　　以朔黄铁路为例，2011年收入103.8亿元，营业利润为54亿元，非常赚钱。这条铁路主要是神华控股的朔黄公司在运营，太原局只分享投资收益(中国神华能源股份有限公司占52.72%;太原铁路局占41.16%;河北建投交通投资有限责任公司占6.12%，朔黄公司负责建设和经营管理)。“朔黄项目上马时，铁道部卡他们，不让铁道部的规划设计院做规划，最后找的其他设计院。早年铁道部给的车都很破，也不让车厂卖给他们好车，还限制发车时间。”一位熟悉铁路投资的人士称，“朔黄运营得好，铁道部很没面子，打破了非得铁道部运营管理不可的局面。”

　　另一知情人士告诉财新记者，在刘志军时代，铁道部曾要求神华投资的朔黄铁路并入国铁，但朔黄只有少部分通过王佐联络线进入京广线，由国铁负责运输。为此刘志军非常恼火，要求南北车集团不能提供给对方重载技术。

　　上述人士称，刘志军曾表态，不用再投资朔黄这样的铁路线，大秦就能满足，并将大秦的运力一再提升，从1亿吨升到4亿多吨，653公里的长度占全国运煤量的五分之一，只有这条线上使用1万吨和2万吨的重载车，日均发车近百列，2010年突破4亿吨运输量，堪称世界上最繁忙的货运铁路，这与铁道部的着力扶持不无关系。“当时为了冲规模，其他线的也强制走大秦，还是计划经济的做法。”发改委一位人士称。据大秦铁路相关人士称，大秦铁路因运力提升过快，铁路不堪重负，“现在大秦铁路某段一周要进行三次夜间维修”。

　　神华投资铁路之后，很多电厂也想投资铁路，希望通过煤电联运降低成本。所以，发改委在西煤东运和北煤南运体系中，批了几条煤炭货运专线：蒙华线(蒙西至华中铁路)、准曹线、晋中南通道等。铁道部在上述铁路线上谋求控股，与地方政府、准备投资的电力企业都发生了很大矛盾，为此项目审批拖延了好几年，但最终铁道部因缺少资金而放弃控股权。但是，现在投资的造价已比当年的朔黄线高三四倍。

　　与货运投资的谨慎、拖延相反，刘志军时代铁道部在高铁上大干快上。目前已建成近1万公里高铁，累计投资超过1万亿元。

　　北京交通大学经管学院教授荣朝和认为，中国人口多、国土大，建设一定数量的高速铁路是有必要的，但让高速铁路全面开花，甚至“条条新线三百五”(即时速350公里及以上)就有问题。他认为，除了在少数人口密集、经济相对发达地区且尚未过度建设的项目，大多数高铁线路开通后将长期难以达到保本所需的运量水平，整个客运专线系统在总体上长期大幅度亏损将不可避免。随着一大批此类项目开通，亏损大幅攀升和偿债剧增的双重压力必然不断加剧铁路全行业资金链的紧张。

　　根据财新记者此前的调查，从已经开通的高铁来看，京沪、武广、沪宁、沪杭、京津等经济发达地区的高铁客运量超过预期，有望在未来5年-10年盈利，但大多数客专会长期亏损，比如开通已久的郑西高铁客运量就很少。

　　铁路历来是以货养客，以货运的微利来弥补客运的亏损。以2011年为例，客运均价是0.167元/客公里(高铁一般在0.4元以上，普客在0.1元-0.15元)。货运收入2211亿元(加上683亿元的铁路建设基金是2894亿元)，客运收入1607亿元，货运只要盈利10%就可弥补客运近20%的亏损。但2012年中国铁路的货运周转量下降、成本提高、工资增加，自身盈利都受到挑战，而客运因高铁开通成本升高，所以就连上海这样过去效益较好的铁路局都出现巨亏。

　　在货运供不应求的情况下，片面地发展高铁，被一些业内人士认为是决策失误。赵坚认为，在西部地区不应建高铁，而应建客货混用、时速200公里以下的铁路。

　　货运节节败退

　　按照刘志军最初的设想，高铁开通之后，原来在既有线上客货混跑的客车减少，能够释放出一部分货运能力。但财新记者调查发现，由于铁路过度依赖煤炭运输，效率低、服务意识差，未能有效组织货源充分消化这些运力，一些线路的货运周转量在2012年反而下降。

　　以京沪既有线为例。京沪高铁开通前，既有线北京丰台西到天津段每天各跑70多对(140列)客车和货车。京沪高铁开通后，既有京沪线上将原有47对列车进行调整，从北京发车的23对动车转移到高铁上运行，同时北京始发的5对列车、天津始发的一对列车停驶。据机车调度人员解释，1列客车从车站通过的时间是20分钟，1列货车通过时间仅5分钟，1列客车通过的时间至少可通过3列货车。

　　前述客车的调整为货车运行让出了空间，但货车运行数量不升反降，现在丰台西到天津段的货车仅有60余对，比高铁开通前降了10对。

　　这一方面是受宏观经济影响，煤炭运输呈下降之势，但更重要的原因，在于铁路因机制困扰，整体运行效率很低，组货能力太差。在美国货运发送量占到24%的集装箱运输，在中国只占总发送量的2.37%。

　　与公路相比，铁路虽然价格低，但时效性很差，平均装车时间是四天，主要运送煤炭等大宗货物。因为铁路规定必须满轴满长才能发车，这样装卸大宗物资更方便，而凑小批量的商品时间长，在运行过程中还经常重新解编、重排车次。从京广线下来途经七个路局，很难满足快递和快运高效准时安全，甚至实行定制产品的要求。

　　近几年来，铁路货车的区间运行时间还在加长。

　　财新记者采访车站调度人员获悉，以前一列货车，从北京到大同装卸车前后16小时，现在运营时间长达20多个小时。当年跑天津、丰台西到南仓4个小时左右，现在要十四五个小时;从石家庄到北京的货车，如不避让客车，运行约3个到4小时，但实际从发车到接车平均时长高达7个小时。因此客户在短途运输中，宁可选择只有三四个小时且可实现点对点的公路运输。

　　北京交通大学的一位老专家在十年前曾专门对此做过统计，货车在路上跑的时间只占整个送达时间的三分之一，其他时间都停在车站等车站作业，现在效率有所提高，但货运变化不大，送达速度低、准时性差。

　　货车周转率低的原因，在于各路局之间壁垒重重，货车运行时间加长与调度衔接有关，还体现在车辆维修方面，一辆机车如果出现故障停在另外一个站段，要由自己路局出动把坏了的机车拉回来修理。

　　铁道部2011年的统计显示：国家铁路运输业劳动生产率分别完成33.31万元/人、246.18万换算吨公里/人，同比分别增长12.1%、7.3%。根据美国铁路运输协会的统计，美国2009年的货运周转量是2.45万亿吨公里，合人均1633吨公里，是中国的6倍多;2011年收入674亿美元、净利110亿美元，股本回报率达到11%，人均创收45万美元。

　　美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院运输经济学教授Gilles Duranton在接受财新记者采访时称：“美国的铁路里程是中国的2倍，客运量和货运量都远远低于中国，盈利却比中国好。”

　　他认为，1980年美国出台《斯坦格斯铁路法》全面放松对铁路运输业的经济规制，是铁路运输业走向市场化的重要转折点。中国首先面对的应是过度管制的问题，然后才是如何提高效率。“美国铁路改革的例子很美，改革后整体效率、盈利上升，这是一步步先由开放市场、放松管制开始的。但美国在改革之前早已建立了很完善的市场体系;相反，中国的铁路比较是计划经济的结果。这一点非常不同。”

　　发改委的一位官员在接受财新记者采访时直言：“货运价格这两年一直在调高，但铁路发送量一直在下降(2012年下降0.7%)，货运周转量一直在下降(2012年货运周转量下降0.9%)，这是铁道部自身不懂经营导致的。中国铁路货运过于依赖煤炭，煤炭运量一下降，运量就下降，这还是因为铁道部自身经营意识不够，铁路系统内部市场观念不强，无论客运和货运都如此。”

　　管制下的伪公司运营

　　早在2003年，铁道部就将中铁集装箱、快运等业务分拆，单独成立公司运营，也不乏铁龙物流这样的上市公司，但在铁道部的各种管制、垄断及机制弊端下，这些公司并未真正独立，发展受阻。

　　据一家知名电商的物流配送负责人介绍，中铁快运是根据距离、时效、中转路由等指标来收费，对大客户实行合同价，并有项目组在库房提货，基本能满足准时到达，但没什么服务意识，很难满足客户的定制化需求，且路局与路局之间的衔接不好。

　　“总体而言，中铁快运的价格比公路要高，1000公里以内能走公路的我们就走公路，1500公里以上的公路很少运，我们才走铁路。”上述人士称，“北京到上海的次日达，中铁快运是每公斤2.31元(相当于1.65元吨公里，是普货价格的13倍)，公路是1元。北京到广州，公路可以两天送达，每公斤才1.6元;而中铁快运是3.57元，得三天。北京到石家庄，铁路0.9元，公路不到0.7元;北京到西安，铁路1.96元，公路1.2元-1.5元。”

　　据他介绍，火车运输破损率是千分之六，比公路高，因为装卸周转多。保费千分之三，也比公路的千分之一高。

　　多位市场分析师称，虽然中铁快运2011年的收入已经超过80亿元(日运送行李包裹约170万件，全年运量超1300万吨)，但因人员效率低，目前仍然亏损。

　　与中铁快运垄断铁路快运市场一样，中铁集装箱运输有限责任公司(下称中铁集)也是垄断者。2011年，中铁集全年完成集装箱发送489万标箱，运输收入124.5亿元、利润12.3亿元。中铁集号称市场化运营多年，旗下的中铁联集在全国建立集装箱中心站，运营效果仍很不理想。一位接近中铁集的知情人士向财新记者透露，由于和路局不是一个利益共同体，加上各地选址既不连接铁路，又不连接港口，目前建成的九个中心站，除昆明以外都运作得不好，与预期的发送量相差甚远。

　　中铁集旗下的铁龙物流已经上市，2011年其特种集装箱业务实现营业收入9.14亿元，营业利润1.88亿元，但也受到很多政策管制，比如特种箱数量、品类、价格都得接受铁道部的管制和审批。

　　中国的铁路冷藏货运占比也极低，主要原因还是因为保证不了时效性。水果、蔬菜大多通过大卡车走公路，用棉被和冰袋保鲜，成本反而比铁路冷藏车低。北京到广东走公路要三天半，还有绿色通道，铁路要经过好几次重新编组，无法保证时间。运送类似对价格敏感(如水果、生鲜)、时效性强的产品铁路都没有竞争力。

　　一方面是很多企业想通过铁路运货，但因铁路服务无法保证时效，缺乏弹性，只能改走公路;另一方面，是很多做大宗商品的企业为争夺有限的铁路运输资源，拎着皮包找相关人员获得装车计划，这导致名目繁多的各种隐性费用。在货运价格上，中国的普货运价为0.12元/吨公里，但这不包括点装费。一位证券分析师介绍，现在一列车5000吨，按0.12元的运价算运费约600万元，点装费至少30万元以上，繁忙线路更高。例如大秦线运1吨煤大约78元，点装费也得70元-80元。

　　这些费用大多落入了相关环节中介、个人的腰包。2012年开始，才逐渐进入地方铁路局多种经营公司的账户。

　　在多位铁路分析师看来，铁路物流在公司化之后会有很大发展潜力，但物流需要时效性、质量保证、产品差异化、服务性强，这些在现行体制下都做不到，目前铁路只是通道，不能提供服务。

　　市场化猜想

　　从此次政企分开的方案来看，铁路业内人士普遍认为，中国的铁路改革还只走出了一小步，拟议中的国家铁路运输总公司及下属分公司的设立离真正的公司化运营、市场化运作还有很大距离。

　　在市场人士看来，目前将客专分拆只是把高铁形成的债务与其他债务剥离。国家铁路运输总公司成立，以及客专(包括高铁车站)、既有线分立，信号、装备乃至票务等独立，还主要是在现有格局下按业务条线分割。而改革的主体应在路局，未来如果不能通过网运分离或者区域公司的成立，将投资运营权、定价权和调度权下放，就无法形成真正独立的市场行为主体，也就无法改变目前铁路行业冗员、低效的局面。

　　财新记者还从接近铁道部人士处获知，铁道部希望在国家铁路运输总公司之下成立独立的工管中心，统一负责未来的客专、既有线投资与改造，包括项目招投标。如果这一设想成行，意味着未来无论网运分离还是区域分割成立的公司都很难实现独立。

　　之所以出现国铁的过渡性安排，关键在于在横切(区域公司)还是竖切(网运分离)问题上，各方至今争议不休。调度权能否下放，是争论的另一大焦点。

　　2011年铁道部原部长刘志军下台后，铁路改革的呼声越来越高。铁道部内部也讨论过不同改革方案，诸如将18个路局变为铁路总公司旗下的18个分公司。这是最简单的方案，但被业内一些专家批评认为分割了干线，会导致交易成本过高，是最不合理的方案。又如，成立运营、投资、建设三家公司，但建设部分早已剥离出去，这个方案意味着最重要的铁路运输层面没有变化。再如，成立专门的铁路信号、招投标公司，这只是专业化分工，也对整体意义不大。

　　2012年3月18日，国务院批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重工作意见的通知》，明确指出“按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案”。

　　按照要求，铁道部应将改革方案报给发改委，讨论后再上报。但财新记者从有关部门获悉，这两年来铁道部从未报过改革方案。直到2013年春节前，为全国“两会”机构改革做准备，铁道部、发改委才提出了各自的方案。

　　据财新记者了解，发改委不赞成网运分离，认为客货也很难分离，“成立两家以上的区域公司并没有被深入讨论过，可能两会前后还是不会出来。”发改委一位官员称，“同时可以兼顾部分网运分离，目前的客专公司模式有点类似网运分离，但不是太规范：比如，京沪高铁公司没有调度权，更像一家路网公司。”

　　目前地方路局合并，隐隐有与区域公司呼应的趋势。北京交通大学的赵坚是网运分离的反对者，认为交易成本高，线路使用费难以确定，如果定价低就要亏损，谁来补贴成问题。2007年，他就提出了成立北中南三大区域公司的设想：北方铁路公司包括北京、太原、沈阳、哈尔滨、呼和浩特5个铁路局，以及济南铁路局所属的原济南、青岛铁路分局。中部铁路公司包括上海、郑州、西安、武汉、兰州、乌鲁木齐铁路局、青藏公司等7个铁路局(公司)，以及济南铁路局所属的原徐州铁路分局——将徐州局从济南局分出，主要是为了减少陇海线上的分界口数量。南方铁路公司中包括广铁集团、成都、南昌、昆明、南宁等5个铁路局。三大公司成立后，内部还可沿主干线成立分公司，可以形成内部竞争。据他测算，成立两大公司需要交易的运量是10%，分成三家是30%左右。

　　傅志寰在2000年曾试图在铁路系统推行网运分离的改革，他和部分学者相信，应该保留路网与调度权的统一性，只有网运分离才能达到提高效率与服务，引入竞争机制的目的。剥离出来的路网由国家承担亏损，客运、货运公司都要从路网购买线路和时间，物流公司掌握了充分的货运资源之后也可以去投标。目前客运与货运的车辆与人员都是分开的，客货分离并非难事。当时已经组建了客运公司，后被刘志军解散。

　　在国研中心研究员张文魁看来，“横切”与“竖切”各有利弊，区域分离有可能导致局部垄断，难以充分竞争，比如中石油和中石化的南北分割就未能实现有效竞争;网运分离的主要难题在于如何监管路网公司，如何确定线路使用费，以及如何避免交易成本过高。