□本报记者张颖川
    市场化，是我国改革开放30多年以来经济飞速发展的巨大驱动力，也是当前市场经济体制下必然的发展方向。
    在今年的十二届全国人大一次会议记者会上，李克强总理在回答记者有关国家机构改革和职能转变方案的问题时即表示，要把错装在政府身上的手换成市场的手，充分体现了国家和新一届政府在市场化改革上的决心和力度。
    而此次实施的国家机构改革，将交通大部制改革纳入其中，铁道部并入交通运输部，成立铁路总公司，以政企分开原则启动铁路改革，无疑在我国铁路以及大交通管理体制的市场化改革进程上迈出了重要一步。
    政企分开、市场化改革将给我国的铁路运输带来怎样的影响？新成立的中国铁路总公司如何向市场化的企业角色转变？在专业化物流发展上，中国铁路总公司还需要弥补哪些不足，才能更好地融入大物流、大交通体制中去？市场化是必然选择
    所谓“市场化”，从经济学角度而言，是指市场在资源配置中起基础性作用。这样的市场具有平等性、竞争性、法制性、开放性等一般特征，以市场需求为导向，竞争的优胜劣汰为手段，最终实现资源的优化配置。
    毋庸置疑，市场化代表着先进的生产方式，与高度垄断、政企不分等字眼是格格不入的。然而纵观我国的铁路运输发展历程，恰恰是政企不分管理体制的忠实粉丝，所走之路与市场化方向大相径庭。
    一直以来，原铁道部就被人们视为我国计划经济的最后一个堡垒。这个总资产价值4万亿的经济巨无霸，统管着中国铁路的规划、投资、建设、监理、运营以及安全等方方面面，既是运营方，又是监管者。正是在这种高度集中、异常僵化的管理体制下，使得我国的铁路运输发展陷入了举步维艰的境地，暴露出了种种弊端。
    一方面，如同流水需要源泉，铁路建设发展自然需要大量的资金做后盾。但在政企不分的体制下，在行政垄断一统天下的格局下，大量闲置社会资本被排斥在外，很难进入铁路，以致铁路建设资金严重缺乏，成为无本之木、无源之水，严重制约了我国铁路运输的发展进程。
    另一方面，原铁道部的管理和经营机制采用铁道部-铁路局-站段的三级管理模式，执行统支统收的管理思路，地方铁路局利润全部上缴，各铁路局之间缺乏竞争，结果是“三个和尚没水吃”。同时，在政企合一的体制中，铁道部不直接承担经济赢亏责任，对市场前景、经济效益、还本付息等问题缺乏考虑，使得铁路全行业亏损多年，服务质量也一直广为社会诟病。截至2012年年底，铁道部已背负逾2.6万亿元的债务，资产负债率甚至超过61%，可以说是“压力山大”。
    再者，由于铁路部门长期政企合一，管理高度集中，不仅具有政府职能，而且直接对全路运输生产进行统一调度指挥，既是经营者，也是监管者。这种政企不分、高度垄断的管理体制，又成为贪污腐败赖以滋生的温床。“所以，铁路系统政企不分、高度垄断的管理体制，早已不适应当前经济发展的客观要求，市场化改革已是必由之路。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚对记者表示。他指出，在自由的市场环境下，铁路面临航空、水运、公路等多方面的竞争压力，必然要不断提高管理效率，提升服务水平，推动铁路货运服务市场的专业化发展，这样自然有助于推动经济效益的提升；另外，铁路实施政企分开，走向市场，可以吸引大量民资投入到铁路建设中来，缓解资金压力，进而促进铁路事业的发展。
    中国交通运输协会联运分会秘书长李牧原对此表示认同：“铁路实现政企分开，是通过改变生产关系解放生产力的必然趋势，越早进入改革程序，越早获得发展机会。”在她看来，铁路面向市场、政企分开后，大量社会资本进入，不但能带来服务能力的扩充，还能带来市场化服务意识的提升，进而带动的是整个物流行业的发展。
    而此次交通大部制改革，铁道部并入交通运输部，成立铁路总公司，实施政企分开，则标志着中国铁路运输行业开始向市场化道路迈出了重要一步。打破垄断引入竞争
    原铁道部并入交通运输部、实施政企分开后，新组建的中国铁路总公司将承担铁道部的企业职责。必须要肯定的是，新公司的组建，将大大推动铁路运输资源的市场化，同时也将推动铁路货运服务市场的专业化发展。不过，铁路市场化并不会一帆风顺，未来之路还充满着诸多不确定性。
    首先，中国铁路总公司实际上仍是一个缺乏竞争性的垄断市场。一方面，铁路总公司虽然承担企业职责，但至今未经分拆重组，仍然一家独大，独掌乾坤；另一方面，铁路总公司作为一个巨大的央企，并没有建立起一个真正的现代企业制度，行业壁垒极高，缺乏充分竞争，垄断依然。
    另外，目前来看，铁路体制改革仍然更多呈现出“上动下不动”的局面。中国铁路总公司总经理盛光祖曾多次在年度铁路工作会议上指出，要转换铁路经营机制，扩大运输企业经营自主权，落实运输企业市场主体地位，并且地方铁路局最终将进行公司化运营。如今铁路总公司已经建立，明确承担企业职责。但据记者了解，地方铁路局何时公司化，目前仍无具体的时间表。
    一位地方铁路局负责人即透露，地方铁路局将成为中国铁路总公司的分公司，现在地方铁路局的牌子还没更换，铁路局带有很强的政府性，现在改革的重点还是在中国铁路总公司层面，还没有到地方铁路局。“我们下面铁路局没有一点动静，上面都没理顺，下面怎么做？”该负责人坦言。
    由此不难作出判断，铁道部的消失、中国铁路总公司的组建并不意味着中国铁路市场化的真正开始。所以，要让铁路真正走向市场，必须打破垄断，引入竞争，否则中国铁路总公司就是徒有公司之名，而无市场之实。
    对此，记者不由联想到了中国邮政的市场化改革之路。脱胎于传统邮政管理体制的中邮速递，有着深深的政企不分烙印。中国邮政是兼具金融与商业服务的复合体。2005年7月，国务院启动邮政体制改革，将邮政监管和经营分开，组建国家邮政局和中国邮政集团公司，成立邮政储蓄银行，但对如何拆分普通服务业务和竞争性业务，中国邮政业务与其他快递业务如何划分，均没有明确涉及。很显然，目前铁路的政企分开，很可能会因为改革不彻底，从而重复邮政的老路。
    国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌也对此表示出了自己的担忧。他认为，行政权力维持了铁路的垄断地位，破坏了公平竞争的市场环境。政企分开后，一定要打破铁路垄断，建立社会资本能参与的公平竞争、共同发展的市场规则。如果改革不彻底，铁路企业引进竞争机制和铁路总公司分拆不合理的话，铁路的垄断就会由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断。“垄断的合法化、合理化比过去政企合一时代的垄断更可怕。活水才能养鱼。打破垄断，引入竞争，才能提高行业竞争力，改善其经济前景，这也是铁路改革的核心内容与目标。”刘斌说。
    赵坚也认为，改革的目的就是企业能够焕发活力，能够更有效率。但是如果不能打破垄断、实现竞争，这个目标是没有办法实现的。政企分开只是分开，起不到提高效率、改进服务和促进发展的作用。
    那么，该如何打破垄断，引入竞争？
    赵坚的建议是，对铁路局加快重组是当务之急。将现有的18个铁路局重组为三大区域铁路公司，即北方、中部和南方铁路公司。三大区域铁路公司分别以我国经济最发达的长三角、珠三角和环渤海经济区为中心。同时使赢利的铁路局和亏损的铁路局大体平均地分布在三大区域铁路公司，使三大区域铁路公司具有较强的自我生存能力。“三大区域铁路公司各自在其管内实行统一调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，具有完全的市场主体地位。这样三者之间可以形成充分的比较竞争，有助于打破垄断，推动企业发展。”赵坚分析认为。
    对于赵坚的提法，刘斌也持赞同观点。刘斌个人偏向下一步以区域为主来拆分铁路总公司，但也不排除在几条大干线上成立几个公司。他认为，以区域划分为主、干支分离为辅的拆分方案，是一种比较折中、更为稳妥的方案。
    不过在刘斌看来，要想真正推动打破垄断，引入竞争机制，推动铁路改革市场化进程，还需建立现代企业制度，广泛吸纳社会资金，逐步形成一个多元化的投资格局，理顺铁路与承运人之间的关系、铁路与民资之间的关系等问题。“如果只是满足于目前的中国铁路总公司作为惟一的铁路运输提供商，而不是着眼于建立起真正的现代企业制度，那么铁道部变成中国铁路总公司，那也只是换了个名称，却换汤不换药。”循序渐进稳步改革
    此次铁路管理体制改革，实施政企分开，其改革的方向值得肯定，改革的力度值得赞许，为铁路向市场化迈进奠定了有力的基础。然而，我们仍要清醒地认识到，铁路政企分开只是铁路市场化改革的第一步，除了打破垄断、引入竞争，还有很多问题亟待解决。
    首先便是铁路运能运力的提升问题。以货运为例。记者在采访中了解到，制约我国铁路发展的一个重要因素是它的场站，数量多、比较分散，每个体量都比较小，形不成集货效应，装卸作业设施老旧，制约着整个铁路的能力。有时候运输线的能力释放了，但是两端场站的作业能力释放不出来，这便导致整体能力不够。所以，只有将铁路的运能运力提升起来，与公路、水运等运输方式实现无缝式衔接，才能将铁路更好地融入到大交通、大物流管理体制中，进而推动铁路以及整个物流的综合发展。
    李牧原表达了同样的看法。她向记者表示，运能运力是价格机制的基础。铁路运能运力问题缓解了，符合市场规律的灵活的价格机制才能建立起来。如果供需矛盾不能建立，那么这个价格机制便很难建立起来，铁路改革也很难更好地实现市场化。
    如何妥善处理市场与公益的关系，也是一个难以回避的问题。需要明确的是，铁路实施政企分开后，铁路总公司承担企业职能。这就意味着，铁路总公司必须承担起自主经营、自负赢亏的责任。然而，铁路部门又不得不面对一个现实，那就是它还肩负着巨大的公益性，如客运的低票价政策、货运方面自然灾害来临时的大宗物资运输，以及军事运输等。在市场化与公益性面前，铁路部门又该如何取舍？
    就拿客运票价来说。一直以来，铁路部门的客运低票价政策，极大地降低了国人的出行成本，同时也吸引更多人选择铁路出行。然而，一直增幅较小的低运价也造成了巨额亏损，甚至使铁道部门因亏损问题面临诸多指责和压力；再看货运。市场化，不仅仅要求铁路部门主动适应市场需求，优化货运组织，改善货运服务方式，实现“门到门”物流运输；也要进一步发挥自身优势，建立科学合理的铁路货运定价机制，保证企业在提供运输服务中创效创收。货运必须兼顾市场与大局。
    而记者日前获悉，为顺利推进铁路改革，铁路改革领导小组已经成立，“公益性运输国家补贴，经营性运输自己挣钱”已经作为“大方向”。如何更好地在市场化和公益性之间寻求平衡点，成为铁路部门必须面对的一个课题。
    还有一个重要问题便是部门衔接问题。长期以来，物流领域各种交通方式的主管部门相互分割，铁路、公路、航空、水运等部门各管一段，各自为政。这种相互分割的最大弊端就是各部门在规划、政策法规等方面相互掣肘，一味满足各部门的利益需求，以致造成了物流总成本的不合理上涨。
    所以，在北京物资学院物流学院副教授姜旭看来，此次交通大部制改革，铁道部并入交通运输部，铁路实施政企分开，正是大物流、大交通体制形成的一个良好契机。所以，铁路部门并入交通运输部后，亟须强化各部门之间的无缝式衔接，这样才能有助于铁路管理体制改革的深化，进而推动大物流管理体制的形成。“当然，铁路改革不会随着政企分开、铁路总公司的建立就立见成效。任何国家铁路改革都要经历20~30年的历程。特别是在中国，铁路是经济发展的命脉，不能一刀切，更不能片面，需要循序渐进，逐步加以解决。”姜旭对记者说。