□ 本报记者 张颖川
    随着铁路体制改革的进一步深化，铁路运输监管将迎来新的突破。
    继铁道部并入交通运输部，实施政企分开，成立中国铁路总公司，国务院讨论并通过国家铁路局“三定”(定职能、定机构、定编制)方案之后，据有关媒体报道，一份名为《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的文件也将于近期下发。通知明确，设立国家铁路局(副部级)，要求加强铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监督管理，完善监督管理制度和技术标准体系，监督铁路企业落实安全生产主体责任。
    这一系列动作，标志着铁路在政企分开上迈出了实质性步伐，国家铁路局的监管职能也由此得以明朗化。
    突出监管职能
    在我国，作为国民经济的大动脉、大众化出行的交通工具，铁路被赋予了重要职能。而铁路运输在国民经济中又占有极其重要的地位，因此对铁路行业的监管是一项必不可少的政府职能或社会职能。
    然而长期以来，在政企不分的管理体制下，原铁道部承担着企业的安全生产主体责任，同时它又承担着政府的监管职能。监管者和被监管者身份合一，既是运动员也是裁判员，两种角色互相牵制，使监管部门很难对各种事务进行独立的专业判断，铁路运输、运营管理等多方面的安全问题都得不到有效保障，以致铁路安全事故频发，腐败事件屡见不鲜。2011年发生的“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故便是极为沉痛的教训。
    “以往铁路部门监管政企合一、政监合一，铁路自己负责运营安全，自己负责事故调查，出现事故以后不是急于总结经验教训，更多是讨论谁来承担责任，重处理不重防范。所以，自己监管自己，导致的结果只能是监管乏力，问题频出。”北京交通大学经济管理学院教授武剑红的论断，道出了铁路监管乏力的根源所在，强化铁路监管势在必行。而近期以来铁路管理体制的一系列重大变革和举措，很大一部分也是国家出于强化铁路监督管理的考量。
    3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》正式对外发布，其中提出将铁道部并入交通运输部，组建国家铁路局，承担监管职能，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。
    紧接着，国务院办公厅发布了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中明确规定要在3月底前完成国家铁路局“三定”方案的制定印发。
    通知称，国家铁路局的职能主要以行政和监管为主。主要包括负责起草铁路监督管理的法律法规，参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作；负责铁路安全生产监督管理，制定相关管理办法并实施；负责拟订规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施并组织实施监督铁路运输质量和铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况等。
    在具体工作开展和机构设置方面，国家铁路局下设综合司、科技与法制司、安全监督司、运输监督管理司、工程监督管理司、设备监督管理司、人事司7个机构。其中，科技与法制司负责组织拟订铁路技术标准，承担铁路技术监督工作，推动铁路科技创新，组织起草铁路监督管理的法律法规、规章草案，参与研究铁路发展规划、政策和体制改革工作，承担行政复议、行政应诉工作；安全监督司负责研究分析铁路安全形势、存在问题，并提出完善制度机制建议。组织拟订铁路安全监督管理办法并监督实施，组织或参与铁路生产安全事故调查处理，指导、监督铁路行政执法工作；运输监督管理司负责组织监督铁路运输安全、铁路运输服务质量、铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况，严格按照法律法规规定的条件和程序办理铁路运输有关行政许可并承担相应责任，组织拟订规范铁路运输市场秩序正常措施并监督实施；工程监督管理司负责组织拟订规范铁路工程建设市场秩序政策措施并实施监督，组织监督铁路工程质量安全和工程建设招标工作。
    从国家铁路局具体的机构设置中不难发现，7个司局有5个部门涉及到监督管理职能，可见国家对于强化监督工作的重视程度。
    在此基础上，有媒体援引铁路部门内部人士透露的消息，就在日前，一份名为《国务院办公厅关于印发国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的文件将下发，标志着铁路局将正式运转。
    通知明确，国家铁路局要加强铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监督管理，完善监督管理制度和技术标准体系，监督铁路企业落实安全生产主体责任、承担国家制定的公益性运输任务情况。设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州7个地区铁路监督管理局。由此，国家铁路局的监管职能逐渐明晰起来。
    此外，根据职能转变要求，新成立的国家铁路局取消了15项职责。其中包括取消开行客货直通列车、办理军事运输和特殊货物运输审批，企业自备车辆参加铁路运输审批，企业铁路专用线与国铁接轨审批等审批职能。业内人士认为，铁路局被剥离的15项职能通常被认为是“实权”，这样的剥离有利于铁路局更专注于安全监督和技术监管。
    谈到此次改革的意义，北京交通大学经济管理学院教授赵坚向记者坦言，以往铁路政企合一、政监合一，铁路系统的监管人员都是各铁路局的人，业务上归原铁道部管辖，但工资、社保都在各铁路局，经济上都不是独立的。自己管自己，出了事情就想着怎样把事情尽快摆平，很难尽到监管的责任。“如今政企分开，国家铁路局属于独立机构，和铁路总公司以及各个铁路局没有什么直接关系。改革突出了国家铁路局的监管职能，实施独立监管，监管效率、员工工作积极性肯定要比以往强一些，相信这样的监管将更加严格、公正。”赵坚说。
    诸多问题待解
    不可否认，随着铁路政企分开，随着“三定”方案的确立，国家铁路局的监管职能得以凸显，对于铁路监管也必将起到极大的推动作用。然而记者在采访中了解到，铁路监管之路并不会因此一帆风顺，还有诸多问题待解。用武剑红的话来说：“国家铁路局的设立，只是给铁路监管创造了一个有利条件，至于这个条件是否能发挥良好作用，效果如何，未来还有很多工作要做。这应该是一个不断磨合、不断博弈的过程，还得一步一步走着瞧。”
    一个重要问题在于缺乏经济监管。一般来讲，对铁路的监管或管制又可细分为安全监管、市场监管和经济监管，三种监管不可或缺，又互为补充。然而从国家铁路局的成立过程来看，无论是7个司局的设立还是相关职能的确定，尽管都对监管职能进行了强化，但在经济监管方面却是很少涉及。
    武剑红即对此表示，经济监管上目前还看不出来，国家铁路局还没有承担起经济监管的责任，比如垄断竞争的监管、铁路企业之间交易的监管、铁路与客户交易的监管、服务质量的内涵是什么、价格关系怎样等，这些问题都没有明确。“目前来看，铁路总公司仍是一个超级垄断的企业，监管机构对它监管存在着严重的信息不对称。在这种情况下，如果铁路监管只注重安全监管、市场监管，监管机构以不出事情为原则，反正安全第一，大家就不在乎钱了，所有设备都是现代化的，这样难免会出现投资过度，很容易出现经济问题，所以经济监管必须强化起来。”武剑红向记者解释。
    石家庄铁道大学经济管理学院张俊勇也就这一问题向记者表达了自己的忧虑。在他看来，不管是国家规划铁路还是地方自建铁路，地方政府的积极性都很高。未来中国铁路的运输不仅有中国铁路总公司，国家更希望有很多地方铁路运输企业迅速壮大，确定央企与地方铁路公平竞争的平台。一旦铁路系统引进竞争，国家铁路局的监管职能将会力不从心，因此更需要加强对铁路运输市场的经济监管。
    监管质量问题也是考验国家铁路局监管工作是否到位的一个重要尺度。一方面，需要充足的人员配备和高素质的监管人员。据记者了解，目前国家铁路局机关行政编制为130名，7个地区铁路监督管理局行政编制350名。全国9.8万公里的铁路运营里程，铁路运营系统相当复杂，仅靠近500人的监管队伍，恐怕难以有效地完成使命。另一方面，是对监管者的反监管问题。在铁路监管工作中，国家铁路局严格行使监管职能责无旁贷，进而监督铁路总公司保障设备安全，提高服务质量，建设中不偷工减料，承担应尽的社会责任。但国家铁路局的相关工作质量又该如何考核？还需要一套更为有效的监管和评价机构、机制对国家铁路局进行监管。在武剑红看来，这个机构应该是专业性机构，应该由专家来组成，而不是政府机构。
    协调好与交通运输部和中国铁路总公司之间的关系，对于国家铁路局来说也是至关重要。国家铁路局接受交通运输部的领导，如何处理好与交通运输部的关系，对于今后工作的开展十分关键；同时，中国铁路总公司是中央直属企业，属于部级单位，而国家铁路局属于副部级单位，目前国家铁路局的权限有多大还没有明确界定。对中国铁路总公司树立什么样的标准、以什么样的方式、具备什么样的权限进行监管，这些都需要进一步明确。
    还有法律法规方面的监管需要强化。记者在采访中了解到，我国铁路在法律法规建设上存在诸多问题，如铁路运输合同问题、铁路运输安全保护问题、铁路建设法律问题、铁路交通事故法律问题等，可以说是积重难返，在法律法规建设上严重滞后，监督管理起来自然是难上加难。特别是作为铁路基本法律的《铁路法》实施已近20年，法律规范的内容与现实有很大的区别，法律实施的背景也发生了很大的变化。因此，亟须对《铁路法》以及相关法律进行立法完善和补充，以适应铁路监管的要求。
    在这方面，或许美国的做法值得借鉴。据了解，美国政府建立了比较完备的铁路监管法律体系。美国铁路监管方面的法律有专门规定政府机构监管权限和监管程序的《运输部法》；促进铁路重组和放松管制的《地区铁路重组法》、《铁路复兴与管制改革法》、《斯塔格斯铁路法》；专门规范客运业务的《铁路客运法》等，为铁路运输业的发展创造了较好的外部环境。
    当然不止如此。在张俊勇看来，我国铁路监管的路还很长，还有很多问题亟待加以解决。
    如监管方式上，作为政府的监管机构，国家铁路局要从国家利益、人民群众的根本利益出发，对铁路安全运行进行监管。监管可以分事前、事中及事后。无论是以何种方式监管，监管的范围能否有效地覆盖到全铁路网？会不会留下监管不到位的地方？这对国家铁路局来说可能是一个重大挑战。
    监管内容上，中国铁路总公司仍是一家非常庞大的企业，不仅承担着庞大的债务，也承担着国家的公益性运输。中国铁路总公司怎样化解债务，承担多少份额还没有定论。国家也提出对铁路承担的公益性运输建立补偿机制，这一机制的出台无疑会利好铁路发展。如何确立补偿机制？国家的补偿金应该以多大份额进入？这些无疑将会是未来监管的一项重要内容。
    “国家铁路局要想充分发挥监管职能，没有现成的模式可以借鉴，必须结合中国国情和中国铁路改革的总体步骤，脚踏实地、一步一个脚印。充分挖掘原铁道部在监管方面的有力措施，推陈出新。结合自身监管措施，充分调动和发挥中国铁路总公司的自我监督机制，充分发挥社会的监管作用。只有多管齐下，才能把监管工作做好。”张俊勇对记者说。