我国的保税区是经国务院批准，在靠近港口、机场等交通枢纽地带设立的由海关实施特殊监管的经济区域，是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。我国设立保税区的目的，是为了利用海关保税等独特条件，最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济，从而带动区域经济的发展。经过十多年的发展，保税区已经为我国扩大对外开放、促进国民经济发展，起到了强化和推进作用。
    保税区是自由贸易区的一种。放眼全球，先立法后设区，是世界上许多国家自由贸易区成功发展的重要经验。立足国内，由于当前缺乏全国统一的有关保税区管理的立法，各个保税区所在省市、相关管理部门纷纷从不同的管理角度出发，出台了各具特色的地方性、部门性的立法或政策。从发展上看，尽管我国保税区已运作了十几年，然而其性质、功能、管理体制和运作方式等等重要事项，都还没有以法律形式作出明确。特别是，在我国入世之后，对外开放、招商引资将向纵深发展，保税区在继续加强基础设施等硬环境建设的同时，更应加快以法律制度建构为核心的软环境建设。
    就法律制度建设而论，除了须在法律位阶上对国内保税区的性质、功能、宏观管理等作出统一规定外，还需要对现有调整保税区运作的各种立法规定加以完善，并对各保税区在实践中所创造的行之有效的经验和做法，认真予以总结并及时提升入法，以加快我国保税区的发展。
    一
    当今时代，经济全球化和区域经济一体化的进程不断加快。在我国加入 WTO 之后，我国保税区的原有优势将逐渐减弱，保税区所面临的竞争将更为激烈。为此，适应这一时代潮流的变化，遵循国际惯例，有章可循地发展保税区，势将成为国内保税区走向壮大的共识性选择。相应地，在国内立法的应对上，特别是在制定全国统一的保税区管理法律的活动中，应充分借鉴国际通行规则和国际惯例，遵循 WTO 原则和相关规则，结合我国的入世承诺，制定出既符合我国国情又契合国际通行规则的法律规范。
    首先，在制定保税区管理条例等立法活动中，须遵守 WTO 基本原则和相关规则，同时结合我国的入世承诺，有的放矢地进行立法。一般认为，WTO 的基本法律原则包括非歧视性贸易原则、公平贸易原则、关税减让原则、透明度原则等。它们既是构建 WTO 协议之基石，也是有序全球经济一体化之法律平台。毫无疑问，这些普适性的原则，我国的国内立法包括保税区立法，都要一体遵循而不得抵触或与之背离。
    其次，我国的保税区立法应汲取世界自由贸易区管理的成功经验，取其精华，为我所用。比如，1973年于日本京都签订的《关于简化和协调海关制度的国际公约(京都公约)》，是世界上有关自由贸易区的重要公约。该公约总结了世界上自由贸易区几百年发展的成功经验，是国际上同类区域管理所需遵循的共同准则。我国已于 2000 年在设在布鲁塞尔的世界海关组织总部签署了修订后的关于简化和便利海关手续的《京都公约》，该《公约》对我国具有约束力。对于该《公约》规定的原则和规则，应在国内法中予以贯彻，或者结合我国的国情予以变通后落实。毕竟，《京都公约》原则部分的标准条款之一已经明确指出：“自由区适用的海关规则，应按本附约的规定实施。”
    再次，我国的保税区立法在遵循中央统一立法、统一管理的前提下，也要充分发挥地方立法的积极性、主动性。这一安排，完全符合《京都公约》的原则规定。《京都公约》在原则部分的标准条款之二明确肯定：“关于设立自由区的规则，可以运往该区的货物种类，可在区内对货物进行加工，均由国家法令规定之。”该《公约》在原则部分的标准条款之三也指明：“关于自由区的建筑和布局以及海关监管的安排等规定，应由海关当局拟定。”据此，在中央立法对保税区管理事项只作原则性规定的或者是中央立法不适宜做出具体规定的事项，各保税区所在地的地方都可以根据当地的实际情况，积极制定相关实施细则和配套措施。
    　　　　　　　　　 　二
    自 1990 年 5 月经国务院批准在上海设立中国第一个保税区以来，保税区的发展至今已有十余年。然而，迄今，尚无一部全国统一的有关保税区宏观管理的法律。立法上的滞后，直接导致保税区在发展中对自身定性、定位、发展目标等的不明确。十几年间，各保税区所在地方先后制定了相关的管理办法，国家相关主管部门也制定了一些规章，规范了保税区的发展。但是，由于法出多门，加上各地、各主管部门缺少统一的协调，各自为政，许多规定相互矛盾、互相冲突，给保税区的发展带来了不容回避的难题。
    例如：《保税区海关监管办法》第十三条规定：“从保税区运入非保税区的货物，按照进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按出口货物办理手续，出口退税按照国家有关规定办理。”而财政部于 1995 年发布的一个规章规定：“对非保税区运往保税区货物不予退 (免) 税。”1998 年，财政部又发文规定：“保税区与境外之间的进出口货物实行备案制，海关不签发报关单，保税区内企业凭海关签发的备案清单及其他凭证办理退税。”据此，保税区的企业在实际办理退税于续时困难重重，直接影响外资对国内保税区的投资。
    鉴此，尽早出台全国统一的《中国保税区发展条例》或《中国保税区管理条例》之类的法律，对国内保税区的性质、地位、功能、发展目标、管理体制、产业导向等统一作出规范十分必要。这样做，有利于统一协调、解决保税区发展中遇到的难题，有利于扩大对外开放，带动区域经济的发展。
    具体地说，全国一体适用的保税区条例的制定应包含以下一些内容：
    一是对保税区的界定。对保税区的定义，可以参照我国业已加入的《京都公约》第二章内容中对自由区的定义。《京都公约》在“关于自由区的附约”部分指出：“自由区”一词，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。”该《公约》还对“关境”一词和“海关监管”一词分别作出了界定。这些界定，都是可以为国内立法所充分借鉴和大胆吸收。
    二是保税区的设置。保税区是海关实施特殊监管的经济区域。作为我国目前开放度和自由度最大的经济区域，保税区的设置与我国对外开放战略息息相关，是一种国家行为，因此，保税区的设立必须由国务院作出批准。在设立保税区的权限统一于国务院的前提下，保税区在发展中所面临的区域调整，可由国务院主管部门作出批准。同时，根据国际公约和依据国际惯例，中国保税区还应有明确的四至界线及建有符合海关监管要求的隔离设施和货物专用出入卡口，以便海关对保税区实行封闭管理。
    三是保税区的功能定位。我国保税区的“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，是国家所赋予的三项基本功能。这三项传统功能，需要在立法中得到体现。在此基础上，国内各保税区以三项基本功能为基础，在实践中不断发展起来的其他功能，譬如国际物流、商品展销以及相关的各项功能，也都需要在立法上得到肯定。
    四是保税区的进出管理事项。《京都公约》中关于自由区的附约指出：“有许多国家一向认为，对运入某一通常作为不在关境内的部分领土的货物，有必要适当减免其进口关税，以鼓励对外贸易和促进国际贸易的普遍发展。”据此，关于国内保税区货物的进出，在立法上应予以明确：除国家明令禁止进出境的货物以外，允许货物在保税区与境外之间自由进出。同时，考虑到海外的自由区对货物在保税区和非保税区之间进出一般按进出口进行管理的惯例，我国在立法上也应肯定：货物由保税区进入非保税区视同进口，由非保税区进入保税区视同出口；并且，在进出口手续上，提供相应的便利，比如，在保税区与境外之间进出的货物，根据实际情况，应允许由收货人、发货人或者其代理人向海关备案，不需正式报关。
    五是出口退税和外汇管理事项。《京都公约》关于自由区的附约部分明确规定：“从关境运往自由区的货物，通常可在出口时，免除或退还其进口关税或国内各税。”《京都公约》在标准条款之七中也具体指明：“准许进入自由区的货物，如在出口时，可享受免退进口关税的权利，应准在运入后立即取得其免退税权利。”根据这一退税事项的通行规则，我国的保税区立法应该明确：货物由非保税区进入保税区，可按有关规定办理出口退税。对已征关税和进口各税的进入保税区的货物，如系复出口的，应退还已征关税和进口各税。
    就外汇管理事项来说，按照保税区的性质，贸易项下进出保税区的货物，原则上要以外币计价结算。结合我国的实际情况，在立法上可以灵活规定：在保税区内加工制造的产品销往非保税区，可以选择以外币或以人民币计价结算。但是，货物在保税区与非保税区之间进出，必须办理出口收汇和进口付汇核销手续。
    六是货物的分拨配送和储存等事项。货物的分拨配送是保税区物流企业的重要经营方式，在保税区立法中必须有所体现。同时，立法还须充分体现国际惯例。比如，按照国际惯例，在保税区加工制造后的货物销往非保税区时，应该按所含进口料、件价格征收关税及进口各税。关于货物储存事项，《京都公约》规定，“仅在例外情况下，才应对货物在自由区的存放规定期限”，“海关应有权随时核对自由区内储存的货物。”据此，国内立法应明确保证：除中华人民共和国禁止进出境的货物以外，货物在中国保税区内储存的品种和期限不受限制。在正常情况下，中华人民共和国海关有权随时对保税区内储存的货物进行核对。
    《京都公约》原则部分的标准条款之二充分赋予了各主权国家就货物管理进行立法的自主权。《公约》肯定：“关于设立自由区的规则，可以运往该区的货物种类，可在区内对货物进行加工，均由国家法令规定之。”据此，除货物的储存，包括货物的转移、转让、自用货物等事项，国内立法均可自主作出调整。比如，对保税区的货物从非保税区口岸进出境或运往另一保税区的情况作出调整；再比如，对储存在保税区内的货物进行包装、分装、改装等商业性加工行为的立法规范；又比如，按照《京都公约》“应允许进入自由区的货物所有权的转让”的规定，根据实际情况对保税区内的货物所有权进行转让并向海关备案事项的立法调整。
    七是保税区企业的设立和经营事项。在立法上需要明确的事项包括：境内外的企业、其他经济组织或者个人，可以依照中华人民共和国的有关法律，申请在中国保税区设立企业或者组织机构。这些企业或组织机构须在当地工商行政管理机关办理注册登记，须在中国的相应海关、外汇管理、税务等部门办理备案、登记等手续。至于企业的经营事项，在立法上应该明确：除了国家产业政策明令禁止的事项，保税区内的企业可以从事进出口和转口贸易、加工制造、货物仓储、分拨配送、商品展示交易和服务贸易以及开展其它相关的业务；并且，各国内保税区实行统一的企业税收优惠制度。
   
    三
   
    我国保税区的法律制度建设，除了有必要在法律位阶上对国内保税区的性质、功能、设置、通行管理事项等作出统一规定外，还需要对现行的调整国内保税区社会关系的各种立法规定作一梳理，及时作出修订和进行补充。
    1997 年 6 月 10 日经国务院批准于 1997 年 8 月 1 日由海关总署发布的《保税区海关监管办法》，是我国目前调整保税区社会关系的一部重要立法。该《监管办法》规定了对保税区与境外之间进出货物的监管、对保税区与非保税区之间进出货物的监管、对保税区内货物的监管、对保税区加工贸易货物的管理以及对进出保税区运输工具和个人携带物品的监管，推动了我国保税区的发展。
    其他调整保税区的重要的中央立法主要还有：国家外汇管理局于 2002 年 7 月 25 日发布并于 2002 年 10 月 1 日起施行的《保税区外汇管理办法》，该《办法》规范了保税区的外汇收支与外汇经营活动；中华人民共和国海关总署于 2003 年 12月 5 日发布，自 2004 年 2 月 1 日起施行的《中华人民共和国海关对保税仓库及所存货物的管理规定》，该《规定》对保税仓库的设立、保税仓库的管理以及保税仓库所存货物的管理等事项作出了相应规范。
    相较中央立法，为数居多的是各保税区所在地的地方立法。这些地方立法较有代表性的包括：1993 年 10 月 28 日由天津市第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《天津港保税区土地管理规定》，大连市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议于 1994 年 4 月 26 日通过，1994 年 5 月 26 日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议批准的《大连保税区管理条例》，1996 年 12 月 19日由上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《上海外高桥保税区条例》，1998 年 5 月 21 日由珠海市第四届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《珠海市珠海保税区条例》等等。除了以上这些有代表性的地方性法规，各保税区所在地的管理委员会等机构也出台了具体的管理规则。比如，由珠海保税区管理委员会分别于 1999 年 9 月 8 日和 2001 年 9 月 11 日制定的《珠海保税区招商引资奖励暂行办法》和《珠海保税区企业服务管理办法》。
    以上这些调整我国保税区发展事项的现行地方性立法，是在原有地方性立法的基础上经过对相关法律规范的立、改、废之后而不断推出的，在各保税区的发展中发挥了调整作用。这是值得肯定的一面。与此同时，由于既存的调整保税区发展的各种规定各自为政，在实施过程中经常出现法出多门、相互冲突的现象。这一现状，还有待对既有的这些立法加以完善，该修改的修改、该作出补充的作出补充，该废止的就予以废止。
    特别是，现行的《保税区海关监管办法》这一我国保税区的龙头立法，应该结合实际情况进行适当修改并落实相应的实施细则。于 1997 年发布的《保税区海关监管办法》由于没有配套的实施细则，在实施过程中，保税区海关对企业的监管很大程度上只能比照区外加工贸易企业的监管办法，致使保税区的优势无从得到体现。甚至，保税区内的企业在外贸经营权、国产材料物件的采购等事项的运作上，较之区外企业要复杂、低效，便捷、优惠实际上无从谈起。比如，根据 1997 年外经贸部发布的规章制度的规定，“各特区外经贸主管部门和上海市外经贸委不得办理赋予保税区内企业国内进出口经营权的审批手续”，据此，保税区内企业的进出口贸易很难开展，保税区以国际贸易为龙头的功能定位很难得到体现。又如，由于退税问题并未明确，保税区内企业采购国产料件生产出口后，无从办理退税；保税区外的供货方还须按照出口货物办理海关手续，受制颇多。在我国加入 WTO 以后，《保税区海关监管办法》一些规定的滞后性日益明显。例子之一，便是对跨国公司在保税区内设立采购中心、研发机构之举的监管。这些所设机构开展经营活动时其企业性质如何定位，是否给予备案，海关如何加以监管等问题，都还无法可依。
   
    四
    当前，就保税区的体制运作情况看，保税区的宏观管理体制尚待建立。形式上看，全国 15 个保税区一般由地方政府的派出机构－保税区管理委员会统一管理，但实际上，不少其他管理部门也都直接间接地对保税区事务实施管理。如此，政出多门、多头管理所带来的问题也缺少一个权威性的指导和协调机构，制约了保税区的发展。从发展上看，在立法制度上对保税区的管理体制作出明确，授予管理部门相应的明确的权限，实属必要。
    首先，立足于现实，需要在立法上予以明确的体制事项包括：由国务院设立保税区的管理机构，负责统一协调和管理全国保税区的重要事项；而保税区的日常行政管理工作则由保税区所在地的地方人民政府负责。保税区所在地的人民政府根据需要，在保税区设立管委会等派出机构，统一管理保税区的各项行政事务。
    其次，在立法上赋予中华人民共和国海关在保税区设立监管机构的权限。海关的具体监管职责包括设置保税区的隔离设施以及对进出保税区的货物、运输工具和个人所携带物品实施监管。
    再次，需在体制上理清对保税区的两种管理。对国内保税区的管理，海关主要依据《海关法》等有关国内立法，对进出保税区的货物、运输工具和物品等履行监管职责；而保税区管委会则主要从政府行政管理的角度，对各自区内企业的日常管理承担管理职能。在立法上，需要对这两种管理加以明确。虽然，《海关法》第 34 条规定：“经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域，由海关按照国家有关规定实施监管。”但是，该条规定比较原则。就地方立法而言，有的地方立法对管理体制已经有所涉及。比如，广东省人大于 2002 年 9 月颁布的《广东省保税区管理条例》第 6 条规定：“保税区管理委员会是保税区所在地市人民政府的派出机构，代表市人民政府对保税区的行政、经济事务实行统一管理。”只是，此类规定还有待整合和成为普适性的立法规定。
    细言之，国内各保税区都设立了对保税区实行综合管理的管理委员会或管理局。但是，在全国范围，还没有建立起一个对各保税区能够作出宏观指导和监管的机构。相较之下，在自由贸易区数量较多的国家，一般都专门设置宏观管理机构，负责审批、监管、检查和协调工作 (美国的外贸区委员会即是一例)。在我国，可以考虑成立专门的诸如中国保税区管理委员会之类的宏观管理机构，委员会委员可以由商务部、海关总署等相关主管部门的负责人担任。该宏观管理机构的职权至少应该包括：负责全国各保税区的总体规划和宏观调控，制定各保税区的基本政策和管理措施，与国务院各部委就保税区发展的重要问题予以协商以形成指导性意见。这些内容，都有待在立法上予以明确。
    　　　　　　　　　　　　　　　五
    五在我国，按特定功能设立的特殊经济区除了保税区，还有经济技术开发区、高新技术产业园区、出口加工区、边境经济合作区等。从单项功能上看，国内各保税区的进口贸易功能相对较强，而转口贸易功能的发挥并不到位。从整体功能上看，保税区现有功能与其他类型的特殊经济区呈现出交叉、重叠的现象。个中因由，很大程度上也与国内立法对保税区的功能定位的模糊不无相关。具体地说，现行的政府规章、地方性法规等立法对保税区的界定可以概括为“封闭式”、“特殊性”、“综合性”，但是保税区的特色功能并没有得到明确界定，在实际发展中难免出现与其他特殊经济区功能之间的交叉和重叠。比如，保税区在吸引外资和发展出口制造业的功能上，非常类似于经济技术开发区和出口加工区的功能，特色并不突出。这就需要在立法上对国内保税区的特色功能作出明确，发挥保税区应有的独特作用。
    除了保税区在国内特殊经济区中的功能定位，在各保税区之间，还要在自身定位和发展目标上作一妥善安排。目前，上海外高桥等 15 个保税区，加上实行保税区管理政策的海南洋浦经济技术开发区，各保税区在区位、港口条件、区内产业结构和发展水平等方面差别较大，发展也不尽平衡。各保税区的功能定位和发展目标面临两种选择：一是继续发挥出口加工等功能，向功能相似的经济技术开发区或出口加工区转型，二是选择有条件的保税区实行区港一体发展模式，在区内实行自由港的某些政策，为进出口贸易、国际转口贸易等提供便捷、优质和高效的物流服务，逐步向自由贸易港区转型。
    放眼世界，大凡世界上成功的自由贸易区，大多与港口连在一起，实行港口和保税区的一体化管理，实现区港间的联动。这也因为，保税区的保税仓储、转口贸易、国际贸易等特色功能的发挥，都有赖于港口的依托。可以预见，区港合一将有利于增加出口、中转和转口货运的总量，发挥保税区对周边地区的经济辐射作用。
    立足中国，在全国十几个保税区中基础较好，具备建立自由贸易港区潜力的，有必要在软环境建设上特别是在法律制度的营建上为其转型创造条件，使我国具备条件的保税区能够率先实现港区的一体化发展。
    2003 年年初，海关总署决定首先在上海进行港区联动试点。2003年 12 月 8 日，国务院正式批复，同意海关总署上报的《上海外高桥保税区港区联动试点方案》。上海外高桥保税区港区联动试点项目，是指设立连接保税区和港区的海外高桥保税物流园区。2004 年 4 月 15 日，经过国家海关总署、财政部、国土资源部、商务部、税务总局的联合验收，上海外高桥保税物流园区投入运作，全国首个保税区与港区的联动试点正式启动。该园区的建成，将有助于保税区与港口在产业规划、产业布局和产业联动等方面进行功能整合，促进国际中转业务的发展，加强对出口退税的有效管理，进一步发展保税区仓储物流，促进保税区向自由贸易区的转型发展，实现海关监管模式的突破，从而拉动整个长三角地区的经济发展。
    在保税区向自由贸易港区转型的探索进程中，在法律制度的建设上，需要及时补白将富有竞争力的进出口保税政策，切实可行的海关高效监管举措、便利、开放的企业准入制度等等及时提升为法，使之稳定而有力地促进和保障保税区的转型发展。