制度创新： 
中国发展国际集装箱多式联运的必由之路

张晋元

内容提要：

中国和美国集装箱运输起步的时间大致相同，经过几十年的发展，美国的集装箱运输已经进入到综合物流时期，而中国却仍很落后，主要原因不在于技术进步，而是两国运输管理体制与制度的差异。因此，要认识制度创新在国际集装箱多式联运中的重要作用，积极探索制度创新的思路，以制度创新的方式促进国际集装箱多式联运的发展。

主 题 词：

国际集装箱多式联运　制度创新

本文原载于《集装箱化》2005年第9期。
制度障碍：
中国国际集装箱多式联运的瓶颈 

中国和美国集装箱运输起步的时间大致相同，经过几十年的发展，美国的集装箱运输已经进入到综合物流时期，而中国却仍很落后。美国的多式联运经营人构建了体系完整的运输网络，“门到门”地将原材料和产成品运往世界各地。他们以顾客需要为中心，以高科技手段收集、管理、传递国际多式联运信息，以综合物流系统功能统辖从发货人到收货人为止的整个物流过程。

相反，中国20世纪50年代的运输计划体制使集装箱运输数十年处于停滞状态，直到改革开放才重新起步。随后的20年里，中国政府加强政策和制度安排，推动集装箱运输。中国大陆的上海、深圳等8个港口跻身世界50大集装箱港口之列，近年来全国国际集装箱吞吐量以每年25－35%的速率增长，2003年中国港口集装箱吞吐量首次超过美国，跃居世界首位，2004年全国集装箱吞吐6090万标箱①，但综合物流与集装箱多式联运仍比较落后②。

中国和西方发达国家在集装箱运输和国际集装箱多式联运发展路径与实际成果方面有很大差异，主要原因是由于两国运输管理体制与制度的差异。


博弈规则：
从经济博弈论和制度经济学的角度看制度

制度是人为设定的决定人们相互关系的制约性规则。人们根据这些规则来明确可以做什么，不可以做什么，从而形成自己的合理预期，即采取怎样的行动更为合算。制度涉及社会政治、法律及经济行为，规定具体环境中的行为，为社会群体的成员所接受。

按照经济博弈论的观点，制度是博弈规则，是所有参与人的均衡解。制度是多个遵循同一规则的交易的集合，是经过交易多次重复形成的。因此，制度是在多人、多次重复的情境中人与人之间的行为规范。　

在一定的制度环境下人们为了进行经济活动所需要的非生产性成本，包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本等构成交易成本。

根据新制度经济学家科斯的科斯定理，如果存在交易成本，法律和制度不可能都是最有效率的。即在存在交易成本的情况下，不同的权利界定和分配，会带来不同效率的资源配置。换句话说，制度安排反映制度制定者的利益，制度的好坏表现为能否降低经济过程中的交易成本。如果制度是为全体成员制定的，它就可以降低整个社会的交易成本。如果制度是由少数人决定，统治者自己能很方便地实施自己的主张，可能会给整个社会带来不经济的后果。专制的制度就是这种追求统治者决定自己成本降低的后果。

市场经济中，经常会出现市场失灵的现象，解决市场失灵的关键在于制度安排。历史上经济增长的源泉来自有效率的制度安排，不仅仅是传统上认为的资本积累、技术进步等因素，这些是经济增长的表现。因此，制度在经济运行中具有内生性与稀缺性，经济增长的关键在于制度因素。

著名制度经济学家诺斯指出，"对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素"①，有效率的经济组织是经济增长的关键，有效率的组织在制度上做出安排，确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。②　总之，从制度经济学的观点看来，制度对于国家经济的增长是决定性的。


制度分析：
美国促进集装箱运输迅速发展的制度安排 

由于集装箱运输能够节约装卸成本，缩短中转时间、减少货损货差，美国企业迅速采用了这一先进运输方式，美国在20世纪60年代迎来了“集装箱时代”。到20世纪70年代，集装箱技术在美国的运输业中广泛应用，诱致了美国第二阶段的集装箱运输革命：现代联运的发展。这次革命在集装箱技术上并没发生什么变化，更多的是由于运输系统组织制度和运输配送体系各方面的制度变迁。

1. 放松运输管制

多式联运系统在欧美的发展表明，政府需要开放运输行业，打破行业内的垄断，鼓励建立竞争机制，消除行业间的分离。北美在多式联运管理技术方面在世界领先地位，可以归结为美国政府的各种鼓励措施和在"Deregulation"（放松运输管制）方面的努力，这些措施主要通过立法来进行实施。

1979年，洲际商业委员会（ICC）放松了对所有平板车装运载箱拖车（Trailer on Flat Car，TOFC，亦称车载拖车平板）和平板车装运集装箱（Container on Flat Car，COFC，亦称车载集装箱）运输方式的管制，使得铁路能够制定更有竞争力的价格，从而使联运量增长①。

上一世纪80年代始，美国国会和联邦政府通过了一系列法案，包括《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》、《斯泰格斯铁路法》、《协议费率法》、《机场航空改善法》和《卡车运输行业规章制度改革法案》等，鼓励多式联运发展。其中《机动车辆运输承运人法案》（The Motor Carrier Act1980）消除了在公路运输中的各种操作限制；《交错运输法案》（The Stagger Act 1980）部分解除了公路铁路联运管制。在国际运输方面，1984年通过的《航运法案》（The Shipping Act 1984）和1988年通过的《航运改革法案》（The Ocean Shipping Reform Act　1988）在消除班轮公司与其它运输企业合作障碍的同时，进一步削弱班轮公会在国际航运业务中的垄断地位。《多式界面联运有效性法案》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act　1991，ISTEA）要求州政府必须做出多式联运计划以推动和协调多式联运。

　　法律与制度改革，减少了国家对运输业的控制和约束，推动运输业更接近于自由市场的体系，为充分发挥集装箱多式联运和综合物流的整体效应，实现供应链一体化，提供了广阔的发展空间。放松管制使集装箱班轮公司建立起各自的联运路线，提供单一提单及单一费率，从而使承运人和货主双方都得益于联运协作和经营效率的改善。

2. 运输代理制的发展

运输代理制度是美国集装箱多式联运发展迅速的又一重要制度安排。专业运输代理从组织和制度创新上优化资源配置。
国际多式联运是方便托运人和货主的先进的货物运输组织形式，这种运输方式由多式联运经营人对托运人签订一个运输合同，统一组织全程运输，一次托运，一单到底，一次收费，统一理赔，全程负责。

国际多式联运的优点是多方面的：其一，简化托运、结算、理赔手续，节省人力、物力和有关费用。货损货差由多式联运经营人全程运输负责，可简化理赔手续，减少理赔费用。

   其二，缩短货物运输时间，减少库存，降低货损货差事故，提高货运质量。各个运输环节和各种运输工具之间配合密切，衔接紧凑，中转迅速及时，减少货物在途停留时间，保证货物安全、迅速、准确、及时地运抵目的地，降低货物库存量和库存成本。以集装箱为运输单元进行直达运输，尽管途中多次转换，由于使用专业机械装卸，不涉及箱内货物，货损货差事故大为减少，提高了货物的运输质量。

   其三，降低运输成本，节省各种支出。多式联运实行门到门运输，货主在货物交由第一承运人后即可取得货运单证，据以结汇，缩短了结汇时间，有利于加速货物占用资金的周转，减少利息支出。货物在集装箱内进行运输，可相应地节省货物的包装、理货和保险等费用支出。

   其四，提高运输管理水平，实现运输合理化。区段运输中各种运输方式的经营人各自为政，自成体系，因而其经营业务范围受到限制，货运量也有限。多式联运经营的范围大大扩展，可以最大限度地发挥其现有设备作用，选择最佳运输线路，组织合理化运输。

   其五，对国家与社会的作用。有利于加强政府对运输链的监督管理，保证本国在货物运输总链条中获得较大比例的运费收入，有助于引进先进运输技术，减少外汇支出，改善本国基础设施的利用状况。

3. 政府推动和支持

美国政府在集装箱运输和多式联运系统建设中扮演极其重要的角色。美国运输部把建立专业化的国家多式联运运输系统作为其主要任务。“发展国家多式联运系统是美国的政策。这个运输系统应能够提供可增强美国经济竞争力的基础，能够高效利用能源。这个系统由各种具体交通运输方式统一、交叉之后组成，也包括未来的交通运输方式” ①。《美国运输部1997-2002年战略计划》②提出：“运输部面临的最大挑战是建立这样一个运输系统：（1）在地域上能够国际到达；（2）能够多式联运；（3）在特色上智能化；（4）服务范围广大。”美国运输部进一步把这四个特征具体化为：国际到达指连接到达全球的每一个新的市场和新的目的地；多式联运指使人们能够从各种运输方式的集成运作中受益；智能化指运用技术的力量，提高运输系统的能力和效益；服务范围广，不让一个顾客落下。

4. 大力发展集装箱联合运输

从技术上讲，在所有基本的运输方式之间都能够安排协调运输或多式联运。每一种组合的多式联运都是要综合各种运输方式的优点，实现最优化。驮背式运输，上车渡运、火车渡轮和运货飞机等，已经成为标准的运输业专用术语。最常见的多式联运组合是公铁联运，它把汽车短距离的灵活性与铁路长距离的低成本综合起来进行更长距离的运输。

最著名和使用最广泛的多式联运系统是驮背式运输（包括TOFC、COFC和公铁联运车），将卡车拖车或集装箱装在铁路平板上的公铁联运。TOFC（平车装载公路拖车）是在85英尺或更长的平车上装载2辆或3辆公路拖车；COFC（平车装载集装箱）是用平车装载20英尺或40英尺集装箱。卡车拖车或集装箱放在铁路平板车上作城市间长途运输，余下的行程，包括“门到门”，由卡车拖运完成。

公铁联运车一种卡车拖车底盘，即能适合于橡胶轮，也能适合于钢轨卡车。具有橡胶轮子的车辆是公路拖车，而钢轨卡车则是短型铁路车。据报道，公路联运车的长途运输成本比全程的汽车运输成本低 50% 。公路联运车概念有助于互换运输方式。

自 TOFC 运输开发以来，平板车上加载拖车或集装箱的各种组合，包括双层列车等，有了重大的发展。



制度分析：
中国制度安排对发展集装箱运输和多式联运的影响

1.　计划运输体制制约集装箱运输发展

   改革开放前中国的运输是在政府直接组织下进行的，运输企业只是提供运输产品的微观生产单位，不是真正的自负盈亏的企业。基层企业不考虑价格和需求变化，只完成运输计划，企业领导人追求职位升迁，企业倾向于守旧，创新动力不足。运输价格被人为压低，集装箱运输的成本和时间优势无法得到上级主管部门的正确估计，影响了集装箱运输技术进步和制度创新的进程。

1958年，铁路的集装箱运输管理部门被撤消，集装箱运输服务被停止。20世纪70年代，世界主要发达国家集装箱运输的快速增长引起中央高层的重视并要求大力发展集装箱运输，中国集装箱运输才开始重新起步，此时已经远远落后于西方发达近20年。

2．政府推动使集装箱运输摆脱停滞

    1977年，铁道部召开“全路货运工作会议”，决定恢复集装箱运输。20世纪80年代，国家计委、外贸、交通、铁道等部门协作推动进行“集装箱多式联运的工业性试验”。90年代，政府制定各种法律、法规、条例、决定等，支持集装箱运输的发展。其中，1997年颁布《国际集装箱多式联运管理规则》2002年颁布《关于加快发展集装箱运输的若干意见》，强调建立高效、统一的管理和协调机制，改善口岸服务环境，提高口岸查验效率，加强集装箱运输支持保障系统建设，推动集装箱多式联运发展。
   
3．　运输市场化促进了水路和公路集装箱运输的迅速发展

    随着计划经济体制向市场经济体制转变，交通部与所属企业政企分开，推进公路和水路运输业的市场化进程，建立了竞争性的运输市场结构。水路、公路集装箱运输企业能够灵敏地对运输市场做出反应，具有提高企业自身竞争力的激励。水路、公路运输方式投融资体制形成了投资主体多元化的制度安排，先后出现一批中外合作、合资建设和经营集装箱码头的企业。因而这些年是水路、公路集装箱运输事业发展最迅速的时期。
　　
4.　现行铁路运营管理制度导致其集装箱运输发展缓慢

    在中国经济市场化的进程中，铁路市场化改革大大落后，机构臃肿、反应迟钝、官僚主义严重、竞争力日趋下降，制度安排难以有效激励铁路提高生产率，大大阻碍了铁路集装箱运输发展。

   据专家估计，中国1/3的件、杂货可以用集装箱运输。但1997年铁路集装箱运量为13.7万TEU，仅占全国36个口岸进出口箱的1%。集装箱运量4749万吨①，仅占当年全国铁路发货量的2.33%。②中铁集装箱运输有限责任公司计划到2006年班列日均开行25对，年发送量180万TEU。这种状况与世界发达国家的差距很大，原因是多方面的：

其一，计划体制影响根深蒂固。政企合一，改革滞后，资金匮乏，后劲不足，政府行政权力掺杂着企业功能，与市场经济规律相违背。以“铁老大”自居，经营不灵活，坐等客户，被动经营，缺乏市场营销的观念与措施。

    其二，比缺乏时间竞争力。铁路系统是基于职能分工和等级制的垂直职能结构，很难实现以顾客为中心的运输服务。手续繁琐，承运后在站停留时间长，中间环节多，周转时间长，与公路运输相比没有时间上的竞争力。

其三，缺乏价格吸引力。国际大批量运输可以降低成本、优惠运费，集装箱运输中途运输换装次数少，装卸效率高，理应比人工装卸的件杂货费用低。但中国铁路开行集装箱专列、集装箱直达列车要加价30%，集装箱货运价格是件杂货的1.5倍，且杂费繁多，体现不出铁路运费便宜的优势。

其四，标准化程度不高，难与国际标准接轨。国际集装箱多式联运发展的趋势是大型化、标准化，主要使用20英尺和40英尺箱，到2002年底，全国铁路集装箱保有量662622箱，20、40和50英尺的集装箱仅占20%，其余80%为1吨、5吨和10吨箱①，其中标准箱的技术标准不与国际标准接轨。国际海运集装箱也没有大规模地进入到铁路运输系统，美国成熟的COFC（平板车装载集装箱）以及双层集装箱列车运输，在国内均没有大规模地使用。

其五，体制造成资金短缺。中国铁路开放程度低，无法从多种融资渠道融资。目前只有两个渠道可以获取建设资金。一是内含于货物运输价格中的建设基金，现在每年直接用于新建铁路的资金仅220亿元，而每年新建铁路投资需要600亿元。二是长期借贷。铁路长期债务高达1800多亿元，还本付息使得资金压力会越来越大。

其六，尚未建立现代企业制度和科学合理的治理机构。现代企业制度的基本要义是出资者多元化。由于市场化程度低，国有资本封闭性和独占性，铁路行业尚未进行企业化运作，尚未建立起以公司制为主要特征的现代企业制度和科学合理的治理结构。铁路尚未作为企业形成由不同投资主体组成的董事会、尚未产生以首席执行官为核心的经营管理班子、监事会等机构，正是这些结构在企业决策、经营管理等方面相互制衡，使决策更趋合理，最大限度地避免经营风险。


制度创新：
中国国际集装箱多式联运发展的必由之路

制度创新能够降低交易成本，促进生产力的发展。效率高的制度，能够减少交易成本，减少个人收益与社会收益之间的差异，激励经济主体从事生产活动，提高社会生产效率，实现经济增长。制度创新是中国发展国际集装箱多式联运的必由之路。中国发展集装箱多式联运的制度创新可能的选择：

1． 建立统一的运输管理体制

西方市场经济国家运输经营主体是分散的，政府的管理却是集中有效的。美国和加拿大均是由一个运输部为主主管全国的运输事务。中国的运输体制实行部门分割和条块分割，按不同运输方式由中央的几个部门分别领导、管理和建设，各省市又有各自的地盘。部门和地区由于局部利益容易造成重复投资，效益低下，未能形成合理的综合运输能力；部门和地方恶性竞争，相互限制，难以打破行业界限，运输协作困难，造成运输成本增加，周期加长。因此，有必要建立权威性的统一的运输管理与协调机构，对运输网络的规划进行综合协调，以提高整个运输系统的效率。

2． 放松运输管制

发达国家最早对铁路运输进行管制的目的是为了抑制自然垄断，后来这种管制严重危及到铁路运输业的生存时，西方发达国家的政府均适时地放松对铁路的管制。对此，中国是可以借鉴。

放松对铁路的管制主要包括：其一，放开运输价格，使运输企业可以根据运输的货量、距离、季节、供求、合作的方式等灵活地定价。其二，开放市场，允许其它经济成份的投资主体进入，允许投资主体以国际通行的方式进行多种形式的融资。其三，允许运输企业根据公司法和市场经济原则自由进行实施兼并重组，实现合理的规模经营。

3． 加强立法

随着进入WTO、铁路的市场化改革、国际集装箱的多式联运等发展，政府必须加强对运输的立法，以确保国内的运输市场、运输管理制度、运输的技术标准等与国际接轨，切实有效地提高我国集装箱运输的效率。国家应以相应的法律保证国际集装箱多式联运的发展。

4． 对运输、通信与能源统一规划

1994年，欧盟形成了泛欧网络（Trans-European networks，简称TENs）的总体计划。欧盟条约强制其成员参与运输、通信与能源供应等基础设施和泛欧网络的组织与发展。泛欧网络包括各类运输基础设施网络，交通运输管理定位系统与航运系统等。其中运输措施占泛欧网络总预算的80%，并将大部分投资用于建设快速铁路，以连接主要集合城市（由中心城市和卫星城市组成），改善公路运输拥挤的状况。我国应当以统一的运输管理部门牵头，总体规划国家的综合运输网络，重点支持其薄弱环节。

5． 铁路集装箱运输市场化

铁路运输市场化是最重要的制度创新，它的运作主要实施着价格机制、供求机制、竞争机制、风险机制等。市场具有极强的配置资源、调节供求的功能，具有极强的制度创新的动力。只有实行市场化，经营铁路的主体作为追求利润和承担风险的公司才能够具备进行国际集装箱多式联运这种制度创新的动力和能力。

6．建立全国统一的集装箱公共运输信息平台

国际集装箱运输的效率低下在很大程度上是由于信息流通不畅。现在上海、青岛、天津、宁波等港口城市的公共信息工作已经很超前，重庆的信息平台有上千个单位参与使用，发挥了极大的作用。交通部、海关、检验检疫以及企业等各自有独立的信息平台。深圳、天津等港口和有关部门力推建立港口口岸的多功能公共信息平台，以期“统一平台，资源共享”。问题是各信息平台彼此互不联网，资源不能共享。

可以由国家运输管理部门或行业协会牵头，建立全国性集装箱运输公共信息平台，和海关、检验检疫、边检、海事、港监、码头、拖车公司、仓储公司、铁路、航运公司、货物代理、报关代理等联网，提高多式联运的安全性与效率。

7．口岸管理部门与国际惯例接轨，提高货物通关效率

通关效率的低下是港口运作的重大制约因素。国家有关部门近年来积极推动“大通关”，要求口岸各部门在进出口货物通关的全过程中统一认识，协调步骤，有效监管，方便企业。2001年，国家领导人在中央经济工作会议上要求：“政府牵头协调、统一信息平台、手续前推后移、加快实货验放”。各地海关和国内一些地区的政府做了大量工作，受到货主好评。

存在的问题是，手续仍不够简化，目标仍没有达到。需要政府出面，了解货主在通关过程中所遇到的困难和问题，协调各口岸管理单位按照“大通关”的要求，进一步提高效率。

口岸查验部门应从促进经济贸易发展的大局出发，在有效监管的前提下进一步提高服务意识，为集装箱运输发展提供良好的环境。贯彻国务院关于提高口岸工作效率①精神，借鉴国际先进经验，改革口岸作业流程，完善运行机制和办事程序，加快查验速度，减少开箱比例，提高查验准确率，降低口岸查验成本，减轻货主负担。采用先进的科技手段加强监管，应用网络信息技术，实现口岸各部门和企业信息共享，实现口岸管理信息化。支持多式联运和内陆集装箱场站的建设和运行，简化内陆报关手续，鼓励转关运输，支持国内港口开展国际集装箱中转运输业务，积极创造条件，支持内、外贸集装箱同船运输，合理利用资源，促进内、外贸集装箱运输的共同发展。

　　比如，查验场可以移到码头后方的物流园区或工业区，查验时间前推后放，即出口的货物在到达码头之前查验，进口的货物从码头运进后方的查验场查验，提高码头前沿的操作效率；不同的关区可以统一查验流程，以方便企业；在现代电子信息技术非常发达的情况下，进出口货物均可以通过EDI报关，银行自动扣款；以电子监控的方式实现口岸单位24小时运作；在国内的市场寻找走私的源头，而不仅仅是在口岸作例行的查验。

8． 推进单证标准化

据专家估计，水运、铁路和公路集装箱运输的单证超过100种。国际集装箱多式联运涉及航运、港口、代理、理货、内陆集疏运、场站、货主、收货人、海关、检验检疫、银行、保险等多个行业和部门，环节多、单证多、流程复杂，严重影响运输效率。可以由国家运输主管部门组织统一单证管理，以集装箱号为主识别标志，统一协调多种运输方式的单证，通行于多式联运各环节。统一货物运输单证，与货币的功能相似，将是货物运输领域的一次革命，将会极大地提高货物的流转速度。

9．加强铁路、公路和水路的合作，促进内贸集装箱运输，支持发展集装箱多式联运

加强铁路、公路和水路的合作，促进集装箱多式联运发展。发挥沿海港口的枢纽作用，完善港口集疏运系统。发挥铁路运输优势，增强中西部地区与沿海主要港口之间铁路集装箱运输通道作用。完善水路集装箱运输干支线网络，发展内河集装箱运输。

鼓励货主采用集装箱运输，培育内贸集装箱运输市场。提高铁路在内贸集装箱运输中的作用，采用国际标准，加强运输组织，建立快速运输系统。降低集装箱运输车辆过路过桥收费标准，扩大公路内贸集装箱运输规模。加快内贸集装箱码头和装备建设，促进内贸集装箱运输快速发展。
鼓励发展集装箱多式联运中心。集装箱多式联运中心即组织管理多式联运的多功能中心。组织、管理集装箱多式联运中心可以具有以下功能：内陆口岸功能、集装箱还箱点功能、CY（堆场）和CFS（货栈业务）功能、中转仓储功能、国际货运代理功能、国内货运代理和配载服务功能、信息管理及服务功能等。
                          　　         2005-8-15

原载于《集装箱化》2005年第9期。


① 　资料来源：《中国港口》2005年第1期第31页，2004年第1期第36页，http://www.iicc.ac.cn/05traffic_overview/t20040301_16721.htm，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/zhxxy/881065.htm。
② 　相关内容参见魏际刚：《中美现代运输业发展的比较制度分析：以集装箱运输为例》，《运输业发展中的制度因素》，经济科学出版社，第149-163页。
① 　道格拉斯·诺斯：《经济史中的结构变迁》，上海三联出版社1995年版，第184页。
② 　参见道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起-新经济史》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1988年版，第1-2页。
① Edward J. Taaffe， Geography of Transportation (Second Edition) ，Prentice Hall，Upper Saddle River，New Jersey 07458，1996。转自魏际刚：《中美现代运输业发展的比较制度分析：以集装箱运输为例》，《运输业发展中的制度因素》，经济科学出版社，第154页。
① 　ISTEA-1991:Intermodel Surfaces Transportation Efficiency Act。
② 　The 1997-2002 Strategic Plan of U.S.A DOT。
① 　《2002年中国铁道状况·2003年中国铁道年鉴》。
②　　中国铁路2002年发货量204246万吨。资料来源：《中华人民共和国铁道部 2002年铁道统计公报》。2004年完成249017万吨。
① 　http://www.china-mor.gov.cn/tdgk/tdgk_2003_1.html#【国家铁路集装箱】
① 　《国务院办公厅关于进一步提高口岸工作效率的通知》（国办发明电[2001]38号）。